Atli Harðarson
Fullveldi, lýðræði og ESB

Umræður um kosti og galla aðildar að ESB snúast að miklu leyti um fullveldi. Sumir virðast jafnvel gefa sér að svarið við spurningunni hvort betra sé að vera innan þess eða utan velti einkum á því hvort aðildarríkin séu fullvalda.
    Með dálítilli einföldun má segja að hugtakið fullvalda ríki feli a.m.k. í sér að ríkið sé fullgildur aðili að þjóðarétti (þ.e. alþjóðalögum) og innlend stjórnvöld hafi æðsta löggjafar- og dómsvald.
    Síðustu hálfa öldina hafa alþjóðasáttmálar takmarkað nokkuð fullveldi ríkja og nú gera þau yfirleitt ekki tilkall til þess að hafa algerlega óskorað löggjafar- og dómsvald á öllum sviðum. Sem dæmi má nefna að flest ríki Evrópu hafa skuldbundið sig til að hlíta úrskurði mannréttindadómstólsins í Strassburg (sem er óháður ESB). Hjá flestum ríkjum utan ESB taka slík frávik frá algeru fullveldi til afmarkaðra sviða og eru tíunduð nákvæmlega í samningum sem ekki er hægt að breyta nema með samþykki ríkjanna sem í hlut eiga. Hingað til hefur verið vani að kalla ríki fullvalda án fyrirvara þótt þau gangist undir alþjóðasáttmála eða þjóðréttarákvæði sem skerða löggjafar- eða dómsvald innlendra stjórnvalda á afmörkuðum sviðum.
    Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið sem Ísland er aðili að tekur aðeins til tiltekinna sviða viðskipta, iðnaðar, tolla og vinnumála. Hann felur að vísu í sér víðtækari takmörkun á innlendu löggjafar- og dómsvaldi en aðrir hliðstæðir sáttmálar. Hér er e.t.v. komið inn á grátt svæði og í mínum huga er það óljóst hvort rétt sé að segja án fyrirvara að aðildarríki Evrópska efnahagssvæðisins séu fullvalda. Um ESB gegnir öðru máli. Aðildarríki þess eru ósköp einfaldlega ekki fullvalda. Það er óumdeilt að löggjöf ESB er æðri löggjöf einstakra ríkja, lögsaga sambandsins tekur ekki aðeins til afmarkaðra sviða og ríki geta ekki gengið úr því (neitt frekar en einstakir landshlutar á Íslandi geta lýst yfir sjálfstæði). Þrátt fyrir almennt orðaðar yfirlýsingar um valddreifingu er enginn málaflokkur til þar sem ESB hefur skuldbundið sig til afskiptaleysis og sagt: Þetta er og verður á valdi einstakra ríkja, þessu ætlum við ekki að skipta okkur af. Eina reglan virðist vera að vald sem sambandið hefur eitt sinn náð lætur það aldrei af hendi.
    Það er ekkert annað en útúrsnúningur að halda því fram að aðildarríki ESB séu fullvalda. Það rétta er að þau halda (síminnkandi) hluta af löggjafar- og dómsvaldi en hluti þess er hjá stofnunum sambandsins. Nú er þetta út af fyrir sig enginn áfellisdómur yfir ESB. Það er alls ekki víst að það sé íbúum ríkja alltaf til bölvunar að þau afsali sér fullveldi. Hins vegar er slæmt ef menn geta ekki kallað hlutina sínum réttu nöfnum.
    Þeir sem segja, eins og utanríkisráðherra gerði nú nýlega, að Íslendingar geti betur haldið fullveldi sínu innan ESB en utan eru, held ég, að rugla saman fullveldi á áhrifum. Formlegt vald er ekki það sama og raunveruleg áhrif og ekki er loku fyrir það skotið að stjórnvöld geti í einhverjum tilvikum aukið áhrifavald sitt og raunverulega möguleika á að gagnast landi og lýð með því að afsala sér einhverjum formlegum völdum. Þetta gæti t.d. átt við ef ríki er varnarlaust eða leiksoppur ytri aðstæðna og stjórnvöld geta betur stuðlað að almannahag með því að fá liðsinni annarra og framselja í staðinn hluta af valdi sínu. Kannski álítur utanríkisráðherra að svona illa sé komið fyrir Íslendingum um þessar mundir. Ég hef hvorki séð nein rök fyrir þeirri skoðun né ástæður til að ætla að áhrif stjórnvalda á málefni sem varða þjóðarhag ykjust við inngöngu í ESB.
    Ekki verður séð að það sé neinn augljós ávinningur af inngöngu í ESB. Lífskjör í sambandinu eru almennt töluvert lakari en í þeim löndum Vestur Evrópu sem standa utan þess (þ.e. Íslandi, Noregi og Sviss). Þetta sannar að sjálfsögðu ekki að kjör okkar versnuðu við inngöngu. Það er líka langt frá því að vera augljóst að okkur sé akkur í að íslenska ríkið sé fullvalda. Ég efast um að hægt sé að sýna fram á með einhlítum rökum að betra sé fyrir almenning að tilheyra litlu ríki en stóru. Ég efast líka um að umræða um hugsanlega aðild að Evrópusambandinu nái utan um kjarna málsins ef einblínt er á spurninguna um fullveldi eða ekki fullveldi. Meðal þess sem líka þarf að spyrja um er lýðræði.
    Sennilega skiptir það meira máli fyrir almenna borgara hvort þeir búa við lýðræðislega stjórnarhætti heldur en hvort þeir búa í litlu ríki eða stóru. Það má kannski efast um að ESB sé ríki. En með hverju ári sem líður verður það líkara eiginlegu ríki. Það hefur nú þegar eigin löggjafa, seðlabanka, utanríkisþjónustu og landamæraeftirlit. Her, lögregla og samræmd refsilöggjöf eru á næsta leiti og þá vantar fátt af einkennum hefðbundinna ríkja. En þetta "ríki" er ekki lýðræðisríki, a.m.k. ekki í venjulegri merkingu þess orðs.
    Ég hef ekki á takteinum neina pottþétta skilgreiningu á lýðræði en ég held þó að ríki verði a.m.k. að uppfylla tvö lágmarksskilyrði til að geta talist vera lýðræðisríki. Annað er að almennir borgarar megi óhindrað (og með ekki alltof löngu millibili) sækjast eftir hlutdeild í æðstu stjórn þess (sem í flestum nútímaríkjum er löggjafarþing). Hitt er að almenningur megi hafa áhrif á hverjir af þeim sem sækjast eftir völdum hljóta þau. Ísland uppfyllir þessi tvö lágmarksskilyrði því almennir borgarar hafa kjörgengi og atkvæðisrétt í Alþingiskosningum sem haldnar eru á fjögurra ára fresti. ESB uppfyllir þessi skilyrði hins vegar ekki því löggjafarvald í sambandinu er að mestu í höndum framkvæmdastjórnar (sem ein getur lagt fram lagafrumvörp) og ráðherraráðs (sem ræður mestu um hvort þau eru samþykkt). Menn eru valdir til setu í þessum stofnunum af handhöfum framkvæmdavalds í aðildarríkjunum, ekki af almennum kjósendum. Lögin eru sett af embættismönnum. Almenningur hefur hvorki kosningarétt né kjörgengi.
    Ólíkt litist mér betur á ESB ef æðsti löggjafi þess væri kosinn í almennum kosningum og völd sambandsins væru afmörkuð (það stæði einhvers staðar skýrum stöfum hvaða málum það skiptir sér af og hverju einstök aðildarríki mega ráðstafa sjálf). Ef þannig hagaði til þá gæti ég skilið að margir væru tvístígandi og vissu ekki hvort þeir vildu heldur að Ísland héldi áfram að vera fullvalda eða yrði hluti af Bandaríkjum Evrópu.
    Stjórnsýsluhefðir sem hafa mótað ESB eru ættaðar úr samfélögum (einkum Frakklandi og Ítalíu) þar sem miðstýring er mun meiri en t.d. í Bretlandi og á Norðurlöndum. Í flestum ríkjum Mið- og Suður Evrópu áttu andstæðingar lýðræðis (fasistar og kommúnistar) mjög miklu fylgi að fagna lengst af 20. öld og mér virðast áherslur stjórnmálahreyfinga sem nú móta ESB enn einkennast af oftrú á getu "upplýstra" valdhafa til að hafa vit fyrir almenningi. Ég ætla ekki að spá því að ESB gangi út í jafn miklar öfgar í þessum efnum og fasistar og kommúnistar. Reynslan af samblandi miðstýringar, skipulags- og forræðishyggju og ólýðræðislegra stjórnarhátta í Evrópu er samt nógu skelfileg til að skynsamir menn hljóti að fyllast nokkrum ugg þegar þeir fylgjast með valdabröltinu í Brussel.