Upphafið skyldi einnig skoða
Guðni Th. Jóhannesson sagnfræðingur flutt fróðlegt erindi á aðalfundi
Stjórnarskrárfélagsins í vor leið, „Tjaldað
til einnar nætur á Þingvöllum 17. júní 1944“ (sjá
stjornarskrarfelagið.is). Þar spurði hann: Hvers vegna hófst
endurskoðun stjórnarskrárinnar jafnvel áður en hún gekk í gildi í
slagviðrinu á Þingvöllum 17. júní 1944? Gefum Guðna orðið og stiklum á
stóru.
Lýðveldisstjórnarskránni svipaði til fyrri stjórnarskráa, sem gilt höfðu
á Íslandi. Árið 1849 var lögtekin stjórnarskrá í Danmörku eftir afnám
einveldis. Hún gilti fyrir allt ríkið, en á Íslandi var hafin
sjálfstæðisvakning, og 1874 kom Kristján konungur níundi til Íslands og
færði þjóðinni sérstaka stjórnarskrá, sem var að mestu byggð á hinni
eldri frá 1849, en þó með sérákvæðum um Ísland. Alþingi fékk
löggjafarvald í þeim málum, sem aðeins vörðuðu Íslendinga, en þingið
mátti þola neitunarvald konungs. Ísland fékk heimastjórn 1904 og
fullveldi 1918, en hélt þó áfram konungssambandi við Danmörku í
aldarfjórðung, eða til 1943, semdist ekki um annað. Ný stjórnarskrá 1920
bar sterkan keim af því. |
Þegar styrjöld brauzt út í Evrópu 1939, var hafizt handa við gerð nýrrar
stjórnarskrár fyrir Ísland fyrir luktum dyrum, að frumkvæði Sveins
Björnssonar, sendiherra í Kaupmannahöfn, og Hermanns Jónassonar
forsætisráðherra í þjóðstjórninni, samstjórn Framsóknarflokks,
Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks. Til verksins fengu þeir þrjá
hæstaréttardómara auk Bjarna Benediktssonar lagaprófessors.
Fjórmenningarnir máttu aðeins leggja til „þær breytingar á
stjórnarskránni, sem leiðir af niðurfalli dansk-íslenzkra sambandslaga
og af því, að forseti kemur í stað konungs“. Alþingi ákvað, að óheimilt
væri að gera „nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær sem
beinlínis leiðir af sambandsslitum við Danmörku og því að Íslendingar
taka með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í
málefnum ríkisins.“ Í apríl 1943 lagði stjórnarskrárnefnd fram frumvarp
að nýrri stjórnarskrá, og var það nær óbreytt frá þeim drögum, sem
Bjarni Benediktsson og hæstaréttardómararnir þrír höfðu samið þrem árum
áður.
Bjarni Benediktsson birti grein í
Andvara 1940 um tvær færar leiðir við gerð nýrrar stjórnarskrár:
„Annað hvort að gera einungis þær breytingar frá núverandi ástandi sem
óhjákvæmilegar verða vegna brottfalls sambandslaganna og annars
fyrirkomulags á meðferð hins æðsta valds og hafa það þó sem líkast því
er var meðan konungur fór með það, og að öðru leyti einungis
nauðsynlegar formbreytingar eða leiðréttingar. Eða að taka
stjórnarskrána til gagngerðrar endurskoðunar, einnig þau atriði sem
ágreiningur er um og mjög hæpið er að til frambúðar sé.“ Bjarni taldi,
að „karlmannlegra“ væri að velja þessa seinni leið, því í
stjórnarskránni væru „veigamikil atriði sem verður að telja hæpið að
lengur eigi við þó að áður hafi verið réttlætanleg“. Deildaskipting
Alþingis var honum ofarlega í huga, enda hafði hann birt doktorsritgerð
um efnið, og einnig kjördæmaskipunin, „sá alrangi grundvöllur undir
valdaskiptinguna í landinu“, sem hyglaði sveitunum og
Framsóknarflokknum. |
Ráðamenn þóttust vita, að í stríði varðaði miklu, að þjóðin sýndi í
verki einhug sinn um stofnun lýðveldis og þessi nauðsynlega eining
næðist því aðeins, að ekki yrði tekizt á um stjórnarskrá hins nýja
lýðveldis. Því var ákveðið, að því yrði aðeins breytt, sem yrði að
breyta. Með því yrði aðeins eitt skref stigið. Stjórnarskrárnefnd
Alþingis var þess vegna ekki aðeins falið að semja frumvarp að
nauðsynlegum breytingum á stjórnarskránni, heldur einnig að undirbúa
„aðrar breytingar á stjórnskipulaginu“, sem gengju síðar í gildi. Um
þetta verk sagði nefndin: „Má ætla að það starf verði öllu víðtækara og
þurfi þar til að afla ýmissa gagna er nú liggja eigi fyrir, svo og að
gaumgæfa reynslu þá er lýðræðisþjóðir heimsins óefað öðlast í þessum
efnum á þeim tímum sem nú líða yfir mannkynið. Þangað til því verki yrði
lokið ætti sú stjórnarskrá sem hér er lögð fram að nægja …“ Í frumvarpi
stjórnarskrárnefndar var lagt til, að Alþingi kysi forsetann, en
landsmönnum líkaði það illa; fólk vildi fá að velja sér forseta eins og
sósíalistar höfðu mælt fyrir innan þings.
Þingmenn féllust á, að forseti yrði þjóðkjörinn og fengi málskotsrétt,
en þeir voru eftir sem áður með bráðabirgðastjórnarskrá í huga. Eysteinn
Jónsson, Framsóknarflokki, sagði 17. janúar 1944: „Við megum ekki taka
upp í lög um lýðveldisstjórnarskrá annað en það sem stendur í beinu
sambandi við stofnun lýðveldis í stað konungdæmis … Síðan eigum við að
vinna af kappi að því að endurskoða stjórnarskrána í heild og vinna að
þeim breytingum sem gera þarf.“ Stefán Jóhann Stefánsson, Alþýðuflokki,
sagði 25. febrúar 1944: „er það skoðun allrar
[stjórnarskrár]nefndarinnar að vinna beri hið bráðasta að því að fram
fari gagnger endurskoðun á stjórnarskránni“. Jakob Möller,
Sjálfstæðisflokki, sagði 26. febrúar: „Þessi fyrirhugaða stjórnarskrá,
sem hér um ræðir, er hugsuð og í rauninni yfirlýst sem hrein
bráðabirgðastjórnarskrá, þ.e.a.s., jafnframt því sem hún er samþykkt er
gert ráð fyrir að stjórnarskrá ríkisins í heild verði tekin til
gagngerðrar endurskoðunar á næstu árum.“ |
Haustið 1944 tók nýsköpunarstjórnin við völdum, samstjórn
Sjálfstæðisflokks, Sósíalistaflokks og Alþýðuflokks, undir forsæti Ólafs
Thors. Í stjórnarsáttmála hennar var lofað róttækum breytingum á
stjórnarskránni „eigi síðar en síðari hluta næsta vetrar“. Í breyttri
stjórnarskrá yrðu „ótvíræð“ ákvæði um réttindi allra til atvinnu,
almannatrygginga og menntunar, „jafn kosningaréttur“ tryggður og sett
„skýr fyrirmæli um verndun og eflingu lýðræðisins“. Næsta sumar var
Gunnar Thoroddsen, þingmaður Sjálfstæðisflokksins og lagaprófessor,
skipaður framkvæmdastjóri stjórnarskrárnefndar. Nýsköpunarstjórnin
splundraðist, án þess að nokkuð væri gert í stjórnarskrármálum. Árið
1947 var skipuð ný stjórnarskrárnefnd, en hún skilaði engum tillögum til
breytinga, ekki frekar en aðrar nefndir með því heiti, sem síðar hafa
starfað. Að vísu flutti Gunnar Thoroddsen, forsætisráðherra og formaður
stjórnarskrárnefndar, frumvarp í eigin nafni um endurskoðun
stjórnarskrárinnar 1983, nær fjórum áratugum eftir að það átti að gerast
„síðari hluta næsta vetrar“, en frumvarp hans náði ekki fram að ganga.
Allsherjarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sem allir sáu fyrir sér, hefur
aldrei farið fram, þótt ýmsar breytingar hafi verið á henni gerðar. Til
að tryggja einingu þjóðarinnar við lýðveldisstofnunina 1944 ákvað
Alþingi að lögfesta lítt breytta stjórnarskrá til bráðabirgða, en
endurskoða hana síðan við fyrstu hentugleika. Enda mátti ennþá sjá, að
stjórnarskráin hafði að miklum hluta verið samin í danska kansellíinu,
eins og Jón forseti sagði um hana á sínum tíma. Í þessu ljósi þarf að
skoða frumvarp Stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár. Frumvarpinu er
ætlað ásamt öðru að efna loforð Ólafs Thors, Bjarna Benediktssonar og
Gunnars Thoroddsen. |
Fréttablaðið, 29. september 2011.