Ísland sem hindrunarhlaup

Saga Íslands er haftasaga og hindrana. Danir lögðu á fyrri tíð ýmsar hömlur á Íslendinga, neituðu þeim um fríverzlun og sjálfstæði. Íslendingar lögðu síðan sjálfir hverjir á aðra ýmis þrúgandi höft, einkum 1927-1960, og enn eimir eftir af þeim. Enn stendur blátt bann við fjárfestingu útlendinga í sjávarútvegi. Hagsmunahópar standa á bak við hömlurnar. Andstaðan gegn inngöngu Íslands í ESB er öðrum þræði eins og eftirdrunur frá fyrri tíð. Andstæðingarnir óttast margir erlenda samkeppni og vilja fá að halda áfram að rýja fólk í friði. Margir helztu andstæðingar aðildar að ESB stóðu einnig gegn inngöngunni í EFTA 1970 og aðildinni að EES 1994. Andstæðingar ESB-aðildar líta svo á, að stjórnarskráin leyfi ekki inngöngu Íslands í ESB. Um þetta atriði eru allir stjórnmálaflokkar á einu máli, og þá er vert að staldra við. Ég tel, að stjórnarskráin standi ekki í vegi fyrir aðild að ESB, samþykkt Alþingis myndi duga, en rétt væri samt að bera málið undir bindandi þjóðaratkvæði. Þær stjórnarskrárgreinar, sem skipta máli hér, eru efnislega samhljóða dönsku stjórnarskránni frá 1953. Þar er 3. greinin samhljóða 2. grein hjá okkur: „Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“ Um þessa grein segir í skýringum lögfræðinganna Bjargar Thorarensen, Eiríks Tómassonar og Kristjáns Andra Stefánssonar að beiðni stjórnarskrárnefndar 2005: „Þess má geta að ákvæði 2. gr. stjskr. eru almennt talin setja skorður við því að unnt sé að framselja ríkisvald til erlendra alþjóða- eða fjölþjóðastofnana enda er ekki að finna í stjórnarskránni ákvæði sem veitir heimild til slíks framsals.“ Hér er einkum átt við ritgerð Ólafs Jóhannessonar prófessors í Tímariti lögfræðinga 1962 án frekari skýringar. Þessi stjórnarskrárgrein var þó ekki talin standa í vegi fyrir aðild Íslands að EES 1994 þrátt fyrir víðtækt framsal fullveldis. 19. grein dönsku stjórnarskrárinnar er samhljóða 21. grein hjá okkur: „Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.“ Með öðrum orðum: samþykki Alþingis dugir til slíkrar samningsgerðar. Dönum þótti þetta ákvæði of rúmt, svo að þeir bættu við þrengjandi ákvæði í 20. grein hjá sér, þar sem kveðið er á um aukinn þingmeirihluta líkt og í Noregi eða þjóðaratkvæði. Röð greinanna í dönsku stjórnarskránni sýnir, að 20. greinin er hugsuð sem þrenging á heimildum 19. greinar, án skírskotunar til 3. greinar. Í þessu felst, að orðalag 19. greinar um samninga, sem „hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins“, má túlka svo, að það taki til aðildar Danmerkur að ESB. Enda var innganga Dana í ESB 1972 talin heimil með skírskotun til 19. og 20. greinar og samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu 1972. Rúm túlkun á rökum Davíðs Þórs Björgvinssonar prófessors í riti hans EES-réttur og landsréttur (2006) samrýmist þessum lögskilningi. 21. greinin í stjórnarskrá Íslands veitir rýmri heimild til framsals á fullveldi en 19. og 20. greinar í dönsku stjórnarskránni. 20. greinin í dönsku stjórnarskránni þrengir heimildina í 19. grein, en þó ekki meira en svo, að Danir gengu í ESB. Enga samsvarandi takmörkun á 21. grein er að finna í okkar stjórnarskrá. Hugmyndin um, að breyta þurfi stjórnarskránni, áður en gengið er inn í ESB, virðist fela í sér þá skoðun, að fyrst þurfi að þrengja afsalsheimildina í 21. grein, en þó ekki meira en svo, að hægt sé að ganga í ESB. Orðalag 21. greinar má skilja sem heimild til framsals á valdi, úr því að annað er ekki tekið fram í stjórnarskránni. 21. greinin rýmkar því 2. grein um þrískiptingu valds. Íslendingar hafa átt þess kost síðan 1953 að þrengja afsalsheimildina í 21. grein að danskri fyrirmynd, en það hefur ekki verið gert. Erfitt er að sjá, að þrengjandi ákvæði, sem sumum finnst vanta í stjórnarskrána, geti staðið í vegi fyrir aðild að ESB. Væri þörf á rýmri afsalsheimild, þyrfti að breyta stjórnarskránni. En hér snýst málið um að þrengja heimildina líkt og gert var í Danmörku, og þá þarf ekki að breyta stjórnarskránni, enda var henni ekki breytt fyrir EES-samninginn 1994. Hitt er annað mál, að stjórnarskráin þarfnast endurskoðunar af öðrum ástæðum. En saga stjórnarskrárinnar er sundurþykkjusaga og illt til þess að hugsa, að andstæðingar ESB-aðildar misnoti nú stjórnarskrána til að reyna að koma fram vilja sínum gegn meirihlutavilja þjóðarinnar. Meira næst.

Fréttablaðið, 15. janúar 2009.


Til baka