Náttúra, menntun og lífskjör

 

Kádiljákar og kameldýr

Lönd, sem eru auðug að náttúruauðlindum, búa yfirleitt við minni hagvöxt en hin, sem litlar eða engar slíkar auðlindir eiga. Nígería á gnægð olíu, en fólkið í landinu er samt engu betur sett nú en það var, þegar landið fékk sjálfstæði árið 1966. Olíugróðinn er rokinn út í veður og vind. Þetta er segin saga um flest önnur olíuframleiðslulönd: vöxtur landsframleiðslu á mann í Íran og Venesúela var -1% á ári að jafnaði frá 1965 til 1998, -2% í Líbýu, -3% í Írak og Kúveit og -6% í Katar, svo að sex önnur OPEC-lönd séu nefnd til sögunnar. Jafnvel Sádi-Arabía er í alvarlegum efnahagskröggum og sér varla fram úr skuldum. Faisal konungur landsins 1964-1975 sá þetta fyrir (tilvitnunin er höfð eftir olíuráðherra hans, Sjeik Yamani): ,,Á einni kynslóð færðum við okkur af úlfaldabaki og inn í kádiljáka. Eins og við eyðum og spennum, þá óttast ég, að næsta kynslóð verði aftur farin að ríða úlföldum.”

Þessi dæmi eru ekki undantekningar, heldur virðast þau ríma við reglu, sem sé þá, að hagvöxtur standi jafnan í öfugu hlutfalli við náttúruauðlindagnægð að öðru jöfnu. Í úrtaki 65 landa, sem eru auðug að náttúruauðlindum, tókst aðeins fjórum að ná hvoru tveggja í senn: (a) fjárfestingu, sem næmi að minnsta kosti 25% af landsframleiðslu að meðaltali 1970-1998 til jafns við ýmis iðnríki án hráefna, og (b) vöxt þjóðarframleiðslu á mann, sem næmi að minnsta kosti 4% á ári að jafnaði yfir sama tímabil. Þessi fjögur lönd eru Botsvana, Indónesía, Malasía og Taíland. (Hvorki Ísland né Noregur eru í þessum hópi. Noregur fullnægir að vísu fjárfestingarskilyrðinu, en nær ekki yfir hagvaxtarþröskuldinn. Ísland fullnægir hvorugu skilyrðinu.) Asíulöndin þrjú náðu þessum árangri með því að auka fjölbreytni í efnahagslífi sínu og iðnvæðast, en ekki Afríkulandið Botsvana, sem gerir út á demanta. Í Austur-Asíu hefur þeim löndum, sem eiga litlar eða nær engar náttúruauðlindir (Hong Kong, Singapúr, Suður-Kórea og Taívan), vegnað enn betur en hinum, sem eiga gnægð slíkra auðlinda (Indónesía, Malasía og Taíland).

Mynd 1 sýnir sambandið milli vaxtar þjóðarframleiðslu á mann frá 1965 til 1998 og náttúruauðlindagnægðar, sem er mæld með hlutdeild náttúruauðs í þjóðarauði (þ.e. hlutdeild náttúruauðs í samtölu fjármagns, mannauðs og náttúruauðs samkvæmt mati Alþjóðabankans). Löndin 86 á myndinni (öll þau, sem nothæf gögn eru til um) eru sýnd með einum punkti hvert land. Engar fiskveiðiþjóðir eru með í úrtakinu. Línuna gegnum punktasafnið má túlka sem svo, að aukning náttúruauðlindahlutfallsins um 10 prósentustig haldist í hendur við samdrátt í árlegum hagvexti um 1 prósentustig að jafnaði frá einu landi til annars. Það er ekkert smáræði, þegar það er haft í huga, að meðalhagvöxtur á mann um heiminn síðan 1965 hefur verið um 1½% á ári. Sambandið á myndinni er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,53) og rímar vel við niðurstöður tölfræðirannsókna, þar sem hagvöxtur er rakinn til margra þátta samtímis, þar á meðal náttúruauðlinda. Sams konar mynstur birtist, ef rík lönd og fátæk eru skoðuð hvor í sínu lagi.

 

 

Nú er vísu ekki hægt að fullyrða neitt um orsök og afleiðingu á grundvelli einfaldrar fylgni tveggja stærða. Það virðist þó mun líklegra, að hagvöxtur fari eftir auðlindagnægð en að auðlindagnægðin fari eftir hagvexti. Þó er að vísu hægt að hugsa sér, að auðlindanýting fari að einhverju leyti eftir hagvexti, þannig að rýr hagvöxtur langtímum saman knýi menn til þess að nýta sér gæði náttúrunnar í ríkari mæli, en við skulum láta þann möguleika liggja á milli hluta að sinni. Spurningin er þá þessi: ef náttúruauðlindagnægð virðist draga verulega úr hagvexti yfir löng tímabil, hvernig getur staðið á því?

 

Fjórar skýringar

Fjórar höfuðskýringar á öfugu sambandi náttúruauðlindagnægðar og hagvaxtar um heiminn hafa verið nefndar til sögunnar í hagfræðirannsóknum síðustu ár.

Hollenzka veikin. Náttúruauðlindagnægð hneigist til að hækka gengi gjaldmiðla. Þetta er eitt helzta einkenni hollenzku veikinnar, sem dregur nafn sitt af gengishækkun hollenzka gyllinisins í kjölfar olíu- og jarðgasfundanna úti fyrir Hollandsströndum kringum 1960. Hollenzka veikin lýsir sér til dæmis þannig, að auðlindafundur og meðfylgjandi uppsveifla í hráefnaútflutningi knýja raungengið (og stundum einnig laun) upp á við, svo að aðrir útflutningsatvinnuvegir og þeir, sem keppa við innflutning, komast í kröggur. Stundum dugir þetta til að draga úr heildarútflutningi. Í öllu falli breytir þetta samsetningu útflutningsins á þann veg, að hátæknivæddur iðnvöru- og þjónustuútflutningur – þess háttar útflutningur, sem gerir allajafna mest fyrir hagvöxtinn – víkur að einhverju marki fyrir hráefnaútflutningi. Í hvoru fallinu sem er hægir hagvöxturinn á sér vegna þess, að bæði umfang og samsetning útflutnings skipta máli fyrir hagvöxt.

Rentusókn. Lönd, sem eru rík frá náttúrunnar hendi – köllum þau náttúrulönd til einföldunar – eru yfirleitt tilvalin gróðrarstía fyrir alls kyns rentusókn og aðra forréttindafíkn af hálfu framleiðenda. Rentusókn getur tekið á sig ýmsar myndir. Ríkisvaldið getur til að mynda freistazt til að veita innlendum framleiðendum tollvernd gegn ódýrum innflutningi auk annarra fríðinda. Rentusókn hneigist einnig til að geta af sér spillingu í viðskiptum og stjórnsýslu og raska með því móti hagkvæmri ráðstöfun framleiðsluafla og rýra bæði hagkvæmni og félagslegt réttlæti. Hagrannsóknir sýna, að innflutningsvernd og spilling hneigjast til að draga úr hagvexti yfir löng tímabil.

Fölsk öryggiskennd. Náttúruauðlindagnægð hneigist til að fylla menn falskri öryggiskennd, svo að þeir missa þá sjónar á nauðsyn góðrar hagstjórnar, þar sem frjáls viðskipti við umheiminn og hagfellt stjórnarfar skipa öndvegi. Menn freistast þá til að halda, að þeir hafi efni á nánast hverju sem er. Virðing fyrir verðmætum dvínar. Hvatinn til auðsköpunar af eigin ramleik getur þannig sljóvgazt af nábýli við gjöfula náttúru. Ríkir foreldrar eiga það til að spilla börnum sínum. Móðir Náttúra er engin undantekning.

Menntun. Þjóðir, sem trúa því, að náttúruauðlindir séu verðmætustu auðlindir í eigu þeirra, eiga það til að vanrækja mannauðinn með því að verja ónógri atorku og ónógu fé í menntun. Náttúruauðurinn blindar þá á nauðsyn þess að mennta sjálfa sig og börnin sín. Það er því nær áreiðanlega engin tilviljun, að skólasókn á öllum skólastigum stendur í öfugu hlutfalli við náttúruauðlindagnægð um heiminn. Tökum OPEC-löndin sem dæmi: þau senda 57% unglinga í framhaldsskóla borið saman við 64% í heiminum öllum, og þau verja innan við 4% af þjóðarframleiðslu sinni til menntamála borið saman við næstum 5% fyrir heiminn í heild (tölurnar eru frá 1997). Botsvana er undantekning: þar í landi eru útgjöld almannavaldsins til menntamála miðað við þjóðartekjur meðal hinna mestu, sem þekkjast um heiminn.

 

Fordæmi Noregs

Það er ekki tilvist náttúruauðlinda sem slíkra, sem vandanum virðist valda, heldur hitt, að stjórnvöldum láist iðulega að sneiða hjá þeim hættum, sem fylgja gjöfulli náttúru. Góð hagstjórn getur gert náttúruauðlindagnægð að óblendinni blessun. Noregur er skýrt dæmi um þetta. Norðmenn eru næstmestu olíuútflytjendur heimsins (á eftir Sádi-Aröbum). Þar eð olíuauður Norðmanna er sameignarauðlind samkvæmt lögum, innheimtir norska ríkisstjórnin um 80% auðlindarentunnar með sköttum og skyldum. Stjórnin fjárfestir olíutekjurnar í erlendum verðbréfum til að skipta olíutekjunum með sanngjörnum hætti milli núlifandi kynslóðar í landinu og eftirkomenda hennar og einnig til að hlífa hagkerfinu við innstreymi of mikils fjár á of skömmum tíma. Norðmenn sýna engin merki þess, að þeir vanræki menntun, öðru nær, því að háskólasókn í Noregi hefur aukizt úr 26% af hverjum árgangi árið 1980 í 62% árið 1997. Hagstjórnin er í góðu lagi. Þó er heildarútflutningur Norðmanna engu meiri nú miðað við landsframleiðslu en hann var fyrir olíufundina í Norðursjó kringum 1970. Olíuútflutningur Norðmanna hefur með öðrum orðum rutt öðrum útflutningi úr vegi krónu fyrir krónu, svo að útflutningur í heild hefur staðið í stað miðað við landsframleiðslu í heilan mannsaldur. Aðeins eitt annað OECD-land hefur búið við útflutningsstöðnun síðan 1970 – raunar síðan 1870, ef að er gáð. Það er Ísland.

* * *

Meiri og betri menntun er forsenda mikils hagvaxtar um heiminn. Menntun örvar hagvöxt og lyftir lífskjörum almennings með margvíslegu móti: með því að auka afköst mannaflans, hlúa að lýðræðislegum stjórnarháttum, bæta heilsufar, auka jöfnuð – og þannig áfram. En hvað ræður metnaði þjóðar í menntamálum? Nú skulum við gaumgæfa þrjá ólíka mælikvarða á menntun og kanna sambandið milli þeirra og náttúruauðlindagnægðar.

 

Útgjöld til menntamála

Mynd 2 sýnir sambandið milli útgjalda almannavaldsins til menntamála árin 1980-1997 og hlutdeildar náttúruauðs í þjóðarauði í 90 löndum. Opinber útgjöld til menntamála eru mjög breytileg eftir löndum. Árin 1990-1997 vörðu sum lönd aðeins um 1% af þjóðarframleiðslu sinni til menntunarmála (Búrma, Haítí, Indónesía, Nígería og Súdan). Önnur hafa varið 8-10% þjóðarframleiðslunnar til menntamála, þar á meðal eru Botsvana, Namibía (sem aflar fjár til menntamála meðal annars með veiðigjaldi) og Jórdanía (sem á engar olíulindir). Útgjöld almannavaldsins til menntamála eru augljóslega ófullkominn mælikvarði á metnað þjóðar í menntamálum, ekki sízt vegna þess, að þjóðir verja mismiklu fé til að mennta börn sín í einkaskólum. Eigi að síður kann þessi kvarði að veita sæmilega vísbendingu um metnað almannavaldsins í menntamálum. Línuna gegnum punktasafnið á mynd 2 má túlka sem svo, að aukning í hlutdeild náttúruauðsins í þjóðarauði um 18 prósentustig haldist í hendur við samdrátt útgjalda ríkis og byggða til menntamála um 1% af þjóðarframleiðslu frá einu landi til annars. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,35).

 

 

Lengd skólagöngu

Mynd 3 sýnir sambandið á milli lengdar skólagöngu stúlkna frá 1980 til 1997 og náttúruauðlindagnægðar í 52 löndum. Þessum mælikvarða á skólagöngu er ætlað að endurspegla ,,menntunarmagnið”, mælt í skólaárum, sem stúlkur geta vænzt af skólakerfinu um ævina, eða þróunarstig skólakerfisins. Línuna gegnum punktana á myndinni má túlka þannig, að aukning í hlutdeild náttúruauðs í þjóðarauði um 5 prósentustig frá einu landi til annars haldist í hendur við styttingu þeirrar skólagöngu, sem stúlkur geta vænzt, þegar þær byrja í skóla, um eitt ár að jafnaði. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,58). Sambandið milli lengdar skólagöngu drengja frá 1980 til 1997 og náttúrugnóttar er svo að segja hið sama og sýnt er á mynd 3.

 

 

Skólasókn

Mynd 4 sýnir sambandið á milli framhaldsskólasóknar beggja kynja frá 1980 til 1997 og náttúruauðlindagnægðar í 91 landi. Línuna gegnum punktaskarann má túlka þannig, að aukning í hlutdeild náttúruauðs í þjóðarauði um 5 prósentustig haldist í hendur við 10 prósentustiga samdrátt í framhaldsskólasókn frá einu landi til annars, þ.e. í hlutfalli hvers árgangs, sem sækir menntaskóla og aðrar jafngildar skólastofnanir neðan háskólastigs. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,59). Framhaldsskólasókn er sá menntunarmælikvarði, sem reynzt hefur standa í nánustu sambandi við hagvöxt samkvæmt tölfræðirannsóknum. Hið sama gildir hér: fylgni hagvaxtar og framhaldsskólasóknar í því úrtaki, sem hér er fjallað um og nær yfir öll þau lönd, sem náttúruauðlindagögn Alþjóðabankans ná yfir, er meiri en fylgni hagvaxtar við hvort heldur útgjöld til menntamála eða lengd skólagöngu.

 

 

Mynd 5 lýsir sambandi framhaldsskólasóknar og hagvaxtar í 86 löndum. Myndin sýnir, að aukning framhaldsskólasóknar um 40 prósentustig helzt í hendur við aukningu hagvaxtar um 1 prósentustig að jafnaði frá einu landi til annars. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er 0,41). Eins og hinir menntamælikvarðarnir tveir, endurspeglar skólasókn í bezta falli ,,menntunarmagn”, en ekki gæði. Menntamálaútgjöld (sjá mynd 2) og lengd skólagöngu (sjá mynd 3) standa einnig í upphallandi sambandi við hagvöxt, en aðeins síðara sambandið er tölfræðilega marktækt.

 

 

Niðurstöður

Drögum nú niðurstöðurnar saman. Við höfum séð, að

(a)   hagvöxtur stendur í öfugu sambandi við náttúruauðlindagnægð,

(b)   þrír ólíkir mælikvarðar á menntun standa einnig allir í niðurhallandi sambandi við náttúruauðlindagnægð, og

(c)   hagvöxtur stendur í upphallandi sambandi við menntun.

Af þessu virðist mega draga þá ályktun, að náttúruauðlindagnótt hneigist til að hamla hagvexti ekki aðeins vegna hollenzku veikinnar, rentusóknar og falskrar öryggiskenndar, sem spillir hagstjórn og veikir innviði efnahagslífsins, heldur einnig með því að veikja áhuga almennings og yfirvalda á menntun og mannauði. Sé þessi tilgáta rétt, virðist því mega rekja neikvæð áhrif náttúruauðlinda á hagvöxt um heiminn að nokkru leyti til áhrifa menntunar á hagvöxt.

Hvernig er hægt að skýra þessar niðurstöður? Náttúruauðlindabúskapur gerir allajafna minni menntunarkröfur til mannaflans og ef til vill einnig minni gæðakröfur til fjármagns en önnur efnahagsstarfsemi og skilar öðrum atvinnuvegum því minni búbótum gegnum úthrif (e. externalities). Tæknivæðing er yfirleitt minni í frumframleiðslu, til dæmis í landbúnaði í þróunarlöndum, en í öðrum atvinnugreinum, þótt ýmsar undantekningar séu til, svo sem hátæknivæðing fiskiskipa sums staðar um heiminn. Ennfremur hefur mannskapur, sem losnar úr hráefnaframleiðslu, yfirleitt tiltölulega rýra menntun (til dæmis tungumálakunnáttu og tölvuleikni) að bjóða nýjum vinnuveitendum í iðnaði, verzlun og þjónustu. En að svo miklu leyti sem vel menntað vinnuafl og hágæðafjármagn er minna í frumframleiðslu en annars staðar, kann þetta að einhverju leyti að skýra það, hvers vegna náttúruauðlindagnægð og meðfylgjandi frumframleiðsla hneigjast til að draga úr starfsmenntun, tæknivæðingu og hagvexti.

 

Að endingu

Náttúruauðlindabúskapur er áhættusamur. Ein hættan er sú, að of margt fólk festist við atvinnu, sem kann að borga vel í bráð, en gerir litlar menntunarkröfur og skerðir því menntun og tekjumöguleika í öðrum atvinnugreinum. Önnur hætta er sú, að yfirvöld og almenningur í náttúrulöndum fyllist falskri öryggiskennd og freistist því til að sjást yfir eða vanrækja þörfina fyrir góða hagstjórn og góða menntun. Þjóðum, sem trúa því, að náttúruauðlindir séu undirstaða efnahagslífsins, er því hætt við að vanrækja menntun og mannauð. Þjóðir geta að sjálfsögðu lifað góðu lífi langtímum saman á náttúruauðlindum sínum, jafnvel þótt hagstjórnin sé slök og menntakerfið í molum. Þjóðir, sem eiga litlar eða engar náttúruauðlindir, hafa minna svigrúm til að mistakast og eru því ólíklegri til að láta slík mistök henda sig í efnahags- og menntamálum.

 

Heimildir

Gylfi Zoega, Tryggvi Þór Herbertsson og Þorvaldur Gylfason (1999), “A Mixed Blessing: Natural Resources and Economic Growth,” Macroeconomic Dynamics 3, júní, bls. 204-225.

Sachs, Jeffrey D., og Andrew M. Warner (1999), “Natural Resource Intensity and Economic Growth,” í Jörg Mayer, Brian Chambers og Ayisha Farooq (ritstj.), Development Policies in Natural Resource Economies, Edward Elgar, Cheltenham, UK, og Northampton, Massachusetts, bls. 13-38.

Þorvaldur Gylfason (2001), “Natural Resources, Education, and Economic Development,” European Economic Review 45, maí (í vændum).

 

Vísbending, 18. og 25. ágúst 2000.


Til baka