Náttúra,
menntun og lífskjör
Kádiljákar
og kameldýr
Lönd, sem
eru auðug að náttúruauðlindum, búa yfirleitt við minni hagvöxt en hin, sem litlar
eða engar slíkar auðlindir eiga. Nígería á gnægð olíu, en fólkið í landinu er
samt engu betur sett nú en það var, þegar landið fékk sjálfstæði árið 1966.
Olíugróðinn er rokinn út í veður og vind. Þetta er segin saga um flest önnur
olíuframleiðslulönd: vöxtur landsframleiðslu á mann í Íran og Venesúela var -1%
á ári að jafnaði frá 1965 til 1998, -2% í Líbýu, -3% í Írak og Kúveit og -6% í
Katar, svo að sex önnur OPEC-lönd séu nefnd til sögunnar. Jafnvel Sádi-Arabía er í
alvarlegum efnahagskröggum og sér varla fram úr skuldum. Faisal konungur landsins
1964-1975 sá þetta fyrir (tilvitnunin er höfð eftir olíuráðherra hans, Sjeik
Yamani): ,,Á einni kynslóð færðum við okkur af úlfaldabaki og inn í kádiljáka.
Eins og við eyðum og spennum, þá óttast ég, að næsta kynslóð verði aftur farin
að ríða úlföldum.”
Þessi dæmi
eru ekki undantekningar, heldur virðast þau ríma við reglu, sem sé þá, að
hagvöxtur standi jafnan í öfugu hlutfalli við náttúruauðlindagnægð að öðru
jöfnu. Í úrtaki 65 landa, sem eru auðug að náttúruauðlindum, tókst aðeins
fjórum að ná hvoru tveggja í senn: (a) fjárfestingu, sem næmi að minnsta kosti 25%
af landsframleiðslu að meðaltali 1970-1998 til jafns við ýmis iðnríki án hráefna,
og (b) vöxt þjóðarframleiðslu á mann, sem næmi að minnsta kosti 4% á ári að
jafnaði yfir sama tímabil. Þessi fjögur lönd eru Botsvana, Indónesía, Malasía og
Taíland. (Hvorki Ísland né Noregur eru í þessum hópi. Noregur fullnægir að vísu
fjárfestingarskilyrðinu, en nær ekki yfir hagvaxtarþröskuldinn. Ísland fullnægir
hvorugu skilyrðinu.) Asíulöndin þrjú náðu þessum árangri með því að auka
fjölbreytni í efnahagslífi sínu og iðnvæðast, en ekki Afríkulandið Botsvana, sem
gerir út á demanta. Í Austur-Asíu hefur þeim löndum, sem eiga litlar eða nær engar
náttúruauðlindir (Hong Kong, Singapúr, Suður-Kórea og Taívan), vegnað enn betur en
hinum, sem eiga gnægð slíkra auðlinda (Indónesía, Malasía og Taíland).
Mynd 1 sýnir sambandið milli vaxtar þjóðarframleiðslu á mann frá 1965 til 1998 og náttúruauðlindagnægðar, sem er mæld með hlutdeild náttúruauðs í þjóðarauði (þ.e. hlutdeild náttúruauðs í samtölu fjármagns, mannauðs og náttúruauðs samkvæmt mati Alþjóðabankans). Löndin 86 á myndinni (öll þau, sem nothæf gögn eru til um) eru sýnd með einum punkti hvert land. Engar fiskveiðiþjóðir eru með í úrtakinu. Línuna gegnum punktasafnið má túlka sem svo, að aukning náttúruauðlindahlutfallsins um 10 prósentustig haldist í hendur við samdrátt í árlegum hagvexti um 1 prósentustig að jafnaði frá einu landi til annars. Það er ekkert smáræði, þegar það er haft í huga, að meðalhagvöxtur á mann um heiminn síðan 1965 hefur verið um 1½% á ári. Sambandið á myndinni er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,53) og rímar vel við niðurstöður tölfræðirannsókna, þar sem hagvöxtur er rakinn til margra þátta samtímis, þar á meðal náttúruauðlinda. Sams konar mynstur birtist, ef rík lönd og fátæk eru skoðuð hvor í sínu lagi.
Nú er vísu
ekki hægt að fullyrða neitt um orsök og afleiðingu á grundvelli einfaldrar fylgni
tveggja stærða. Það virðist þó mun líklegra, að hagvöxtur fari eftir
auðlindagnægð en að auðlindagnægðin fari eftir hagvexti. Þó er að vísu hægt
að hugsa sér, að auðlindanýting fari að einhverju leyti eftir hagvexti, þannig að
rýr hagvöxtur langtímum saman knýi menn til þess að nýta sér gæði náttúrunnar
í ríkari mæli, en við skulum láta þann möguleika liggja á milli hluta að sinni.
Spurningin er þá þessi: ef náttúruauðlindagnægð virðist draga verulega úr
hagvexti yfir löng tímabil, hvernig getur staðið á því?
Fjórar
skýringar
Fjórar
höfuðskýringar á öfugu sambandi náttúruauðlindagnægðar og hagvaxtar um heiminn
hafa verið nefndar til sögunnar í hagfræðirannsóknum síðustu ár.
Hollenzka veikin. Náttúruauðlindagnægð
hneigist til að hækka gengi gjaldmiðla. Þetta er eitt helzta einkenni hollenzku
veikinnar, sem dregur nafn sitt af gengishækkun hollenzka gyllinisins í kjölfar olíu-
og jarðgasfundanna úti fyrir Hollandsströndum kringum 1960. Hollenzka veikin lýsir
sér til dæmis þannig, að auðlindafundur og meðfylgjandi uppsveifla í
hráefnaútflutningi knýja raungengið (og stundum einnig laun) upp á við, svo að
aðrir útflutningsatvinnuvegir og þeir, sem keppa við innflutning, komast í kröggur.
Stundum dugir þetta til að draga úr heildarútflutningi. Í öllu falli breytir þetta
samsetningu útflutningsins á þann veg, að hátæknivæddur iðnvöru- og
þjónustuútflutningur – þess háttar útflutningur, sem gerir allajafna mest fyrir
hagvöxtinn – víkur að einhverju marki fyrir hráefnaútflutningi. Í hvoru fallinu
sem er hægir hagvöxturinn á sér vegna þess, að bæði umfang og samsetning
útflutnings skipta máli fyrir hagvöxt.
Rentusókn. Lönd, sem eru rík frá
náttúrunnar hendi – köllum þau náttúrulönd til einföldunar – eru
yfirleitt tilvalin gróðrarstía fyrir alls kyns rentusókn og aðra forréttindafíkn af
hálfu framleiðenda. Rentusókn getur tekið á sig ýmsar myndir. Ríkisvaldið getur
til að mynda freistazt til að veita innlendum framleiðendum tollvernd gegn ódýrum
innflutningi auk annarra fríðinda. Rentusókn hneigist einnig til að geta af sér
spillingu í viðskiptum og stjórnsýslu og raska með því móti hagkvæmri
ráðstöfun framleiðsluafla og rýra bæði hagkvæmni og félagslegt réttlæti.
Hagrannsóknir sýna, að innflutningsvernd og spilling hneigjast til að draga úr
hagvexti yfir löng tímabil.
Fölsk öryggiskennd. Náttúruauðlindagnægð
hneigist til að fylla menn falskri öryggiskennd, svo að þeir missa þá sjónar á
nauðsyn góðrar hagstjórnar, þar sem frjáls viðskipti við umheiminn og hagfellt
stjórnarfar skipa öndvegi. Menn freistast þá til að halda, að þeir hafi efni á
nánast hverju sem er. Virðing fyrir verðmætum dvínar. Hvatinn til auðsköpunar af
eigin ramleik getur þannig sljóvgazt af nábýli við gjöfula náttúru. Ríkir
foreldrar eiga það til að spilla börnum sínum. Móðir Náttúra er engin
undantekning.
Menntun. Þjóðir, sem trúa því, að
náttúruauðlindir séu verðmætustu auðlindir í eigu þeirra, eiga það til að
vanrækja mannauðinn með því að verja ónógri atorku og ónógu fé í menntun.
Náttúruauðurinn blindar þá á nauðsyn þess að mennta sjálfa sig og börnin sín.
Það er því nær áreiðanlega engin tilviljun, að skólasókn á öllum skólastigum
stendur í öfugu hlutfalli við náttúruauðlindagnægð um heiminn. Tökum OPEC-löndin
sem dæmi: þau senda 57% unglinga í framhaldsskóla borið saman við 64% í heiminum
öllum, og þau verja innan við 4% af þjóðarframleiðslu sinni til menntamála borið
saman við næstum 5% fyrir heiminn í heild (tölurnar eru frá 1997). Botsvana er
undantekning: þar í landi eru útgjöld almannavaldsins til menntamála miðað við
þjóðartekjur meðal hinna mestu, sem þekkjast um heiminn.
Fordæmi
Noregs
Það er ekki
tilvist náttúruauðlinda sem slíkra, sem vandanum virðist valda, heldur hitt, að
stjórnvöldum láist iðulega að sneiða hjá þeim hættum, sem fylgja gjöfulli
náttúru. Góð hagstjórn getur gert náttúruauðlindagnægð að óblendinni blessun.
Noregur er skýrt dæmi um þetta. Norðmenn eru næstmestu olíuútflytjendur heimsins
(á eftir Sádi-Aröbum). Þar eð olíuauður Norðmanna er sameignarauðlind samkvæmt
lögum, innheimtir norska ríkisstjórnin um 80% auðlindarentunnar með sköttum og
skyldum. Stjórnin fjárfestir olíutekjurnar í erlendum verðbréfum til að skipta
olíutekjunum með sanngjörnum hætti milli núlifandi kynslóðar í landinu og
eftirkomenda hennar og einnig til að hlífa hagkerfinu við innstreymi of mikils fjár á
of skömmum tíma. Norðmenn sýna engin merki þess, að þeir vanræki menntun, öðru
nær, því að háskólasókn í Noregi hefur aukizt úr 26% af hverjum árgangi árið
1980 í 62% árið 1997. Hagstjórnin er í góðu lagi. Þó er heildarútflutningur
Norðmanna engu meiri nú miðað við landsframleiðslu en hann var fyrir olíufundina í
Norðursjó kringum 1970. Olíuútflutningur Norðmanna hefur með öðrum orðum rutt
öðrum útflutningi úr vegi krónu fyrir krónu, svo að útflutningur í heild hefur
staðið í stað miðað við landsframleiðslu í heilan mannsaldur. Aðeins eitt annað
OECD-land hefur búið við útflutningsstöðnun síðan 1970 – raunar síðan 1870,
ef að er gáð. Það er Ísland.
*
* *
Meiri og betri
menntun er forsenda mikils hagvaxtar um heiminn. Menntun örvar hagvöxt og lyftir
lífskjörum almennings með margvíslegu móti: með því að auka afköst mannaflans,
hlúa að lýðræðislegum stjórnarháttum, bæta heilsufar, auka jöfnuð – og
þannig áfram. En hvað ræður metnaði þjóðar í menntamálum? Nú skulum við
gaumgæfa þrjá ólíka mælikvarða á menntun og kanna sambandið milli þeirra og
náttúruauðlindagnægðar.
Mynd 2 sýnir sambandið milli útgjalda almannavaldsins til menntamála árin 1980-1997 og hlutdeildar náttúruauðs í þjóðarauði í 90 löndum. Opinber útgjöld til menntamála eru mjög breytileg eftir löndum. Árin 1990-1997 vörðu sum lönd aðeins um 1% af þjóðarframleiðslu sinni til menntunarmála (Búrma, Haítí, Indónesía, Nígería og Súdan). Önnur hafa varið 8-10% þjóðarframleiðslunnar til menntamála, þar á meðal eru Botsvana, Namibía (sem aflar fjár til menntamála meðal annars með veiðigjaldi) og Jórdanía (sem á engar olíulindir). Útgjöld almannavaldsins til menntamála eru augljóslega ófullkominn mælikvarði á metnað þjóðar í menntamálum, ekki sízt vegna þess, að þjóðir verja mismiklu fé til að mennta börn sín í einkaskólum. Eigi að síður kann þessi kvarði að veita sæmilega vísbendingu um metnað almannavaldsins í menntamálum. Línuna gegnum punktasafnið á mynd 2 má túlka sem svo, að aukning í hlutdeild náttúruauðsins í þjóðarauði um 18 prósentustig haldist í hendur við samdrátt útgjalda ríkis og byggða til menntamála um 1% af þjóðarframleiðslu frá einu landi til annars. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,35).
Lengd
skólagöngu
Mynd 3 sýnir
sambandið á milli lengdar skólagöngu stúlkna frá 1980 til 1997 og
náttúruauðlindagnægðar í 52 löndum. Þessum mælikvarða á skólagöngu er ætlað
að endurspegla ,,menntunarmagnið”, mælt í skólaárum, sem stúlkur geta vænzt
af skólakerfinu um ævina, eða þróunarstig skólakerfisins. Línuna gegnum punktana á
myndinni má túlka þannig, að aukning í hlutdeild náttúruauðs í þjóðarauði um
5 prósentustig frá einu landi til annars haldist í hendur við styttingu þeirrar
skólagöngu, sem stúlkur geta vænzt, þegar þær byrja í skóla, um eitt ár að
jafnaði. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er -0,58). Sambandið milli
lengdar skólagöngu drengja frá 1980 til 1997 og náttúrugnóttar er svo að segja hið
sama og sýnt er á mynd 3.
Skólasókn
Mynd 4 sýnir
sambandið á milli framhaldsskólasóknar beggja kynja frá 1980 til 1997 og
náttúruauðlindagnægðar í 91 landi. Línuna gegnum punktaskarann má túlka þannig,
að aukning í hlutdeild náttúruauðs í þjóðarauði um 5 prósentustig haldist í
hendur við 10 prósentustiga samdrátt í framhaldsskólasókn frá einu landi til
annars, þ.e. í hlutfalli hvers árgangs, sem sækir menntaskóla og aðrar jafngildar
skólastofnanir neðan háskólastigs. Sambandið er tölfræðilega marktækt (fylgnin er
-0,59). Framhaldsskólasókn er sá menntunarmælikvarði, sem reynzt hefur standa í
nánustu sambandi við hagvöxt samkvæmt tölfræðirannsóknum. Hið sama gildir hér:
fylgni hagvaxtar og framhaldsskólasóknar í því úrtaki, sem hér er fjallað um og
nær yfir öll þau lönd, sem náttúruauðlindagögn Alþjóðabankans ná yfir, er
meiri en fylgni hagvaxtar við hvort heldur útgjöld til menntamála eða lengd
skólagöngu.
Mynd 5 lýsir
sambandi framhaldsskólasóknar og hagvaxtar í 86 löndum. Myndin sýnir, að aukning
framhaldsskólasóknar um 40 prósentustig helzt í hendur við aukningu hagvaxtar um 1
prósentustig að jafnaði frá einu landi til annars. Sambandið er tölfræðilega
marktækt (fylgnin er 0,41). Eins og hinir menntamælikvarðarnir tveir, endurspeglar
skólasókn í bezta falli ,,menntunarmagn”, en ekki gæði. Menntamálaútgjöld
(sjá mynd 2) og lengd skólagöngu (sjá mynd 3) standa einnig í upphallandi sambandi
við hagvöxt, en aðeins síðara sambandið er tölfræðilega marktækt.
Niðurstöður
Drögum nú niðurstöðurnar saman. Við höfum séð, að
(a) hagvöxtur stendur í öfugu sambandi við
náttúruauðlindagnægð,
(b) þrír ólíkir mælikvarðar á menntun standa
einnig allir í niðurhallandi sambandi við náttúruauðlindagnægð, og
(c) hagvöxtur stendur í upphallandi sambandi við
menntun.
Af þessu
virðist mega draga þá ályktun, að náttúruauðlindagnótt hneigist til að hamla
hagvexti ekki aðeins vegna hollenzku veikinnar, rentusóknar og falskrar öryggiskenndar,
sem spillir hagstjórn og veikir innviði efnahagslífsins, heldur einnig með því að
veikja áhuga almennings og yfirvalda á menntun og mannauði. Sé þessi tilgáta rétt,
virðist því mega rekja neikvæð áhrif náttúruauðlinda á hagvöxt um heiminn að
nokkru leyti til áhrifa menntunar á hagvöxt.
Hvernig er
hægt að skýra þessar niðurstöður? Náttúruauðlindabúskapur gerir allajafna minni
menntunarkröfur til mannaflans og ef til vill einnig minni gæðakröfur til fjármagns
en önnur efnahagsstarfsemi og skilar öðrum atvinnuvegum því minni búbótum gegnum
úthrif (e. externalities). Tæknivæðing er yfirleitt minni í frumframleiðslu, til
dæmis í landbúnaði í þróunarlöndum, en í öðrum atvinnugreinum, þótt ýmsar
undantekningar séu til, svo sem hátæknivæðing fiskiskipa sums staðar um heiminn.
Ennfremur hefur mannskapur, sem losnar úr hráefnaframleiðslu, yfirleitt tiltölulega
rýra menntun (til dæmis tungumálakunnáttu og tölvuleikni) að bjóða nýjum
vinnuveitendum í iðnaði, verzlun og þjónustu. En að svo miklu leyti sem vel menntað
vinnuafl og hágæðafjármagn er minna í frumframleiðslu en annars staðar, kann þetta
að einhverju leyti að skýra það, hvers vegna náttúruauðlindagnægð og
meðfylgjandi frumframleiðsla hneigjast til að draga úr starfsmenntun, tæknivæðingu
og hagvexti.
Að
endingu
Náttúruauðlindabúskapur
er áhættusamur. Ein hættan er sú, að of margt fólk festist við atvinnu, sem kann
að borga vel í bráð, en gerir litlar menntunarkröfur og skerðir því menntun og
tekjumöguleika í öðrum atvinnugreinum. Önnur hætta er sú, að yfirvöld og
almenningur í náttúrulöndum fyllist falskri öryggiskennd og freistist því til að
sjást yfir eða vanrækja þörfina fyrir góða hagstjórn og góða menntun. Þjóðum,
sem trúa því, að náttúruauðlindir séu undirstaða efnahagslífsins, er því hætt
við að vanrækja menntun og mannauð. Þjóðir geta að sjálfsögðu lifað góðu
lífi langtímum saman á náttúruauðlindum sínum, jafnvel þótt hagstjórnin sé
slök og menntakerfið í molum. Þjóðir, sem eiga litlar eða engar
náttúruauðlindir, hafa minna svigrúm til að mistakast og eru því ólíklegri til
að láta slík mistök henda sig í efnahags- og menntamálum.
Gylfi Zoega, Tryggvi Þór Herbertsson og Þorvaldur Gylfason
(1999), “A Mixed Blessing: Natural Resources and Economic
Growth,” Macroeconomic Dynamics 3, júní, bls. 204-225.
Sachs, Jeffrey D., og Andrew M. Warner (1999), “Natural
Resource Intensity and Economic Growth,” í Jörg Mayer, Brian Chambers og Ayisha
Farooq (ritstj.), Development Policies in Natural Resource Economies, Edward
Elgar, Cheltenham, UK, og Northampton, Massachusetts, bls. 13-38.
Þorvaldur Gylfason (2001), “Natural Resources, Education, and Economic Development,” European Economic Review 45, maí (í vændum).
Vísbending, 18. og 25. ágúst 2000.