Einkaframkvæmd

Gylfi Magnússon, dósent, viðskipta- og hagfræðideild

Inngangur

Rétt er að byrja á því að skilgreina hvað átt er við með hugtökunum einkaframkvæmd og einkafjármögnun. Einkaframkvæmd hefur verið skilgreind á þá leið að þá taki einkaaðilar að sér verk sem eru greidd af skattgreiðendum. Þá hefur hugtakið stundum verið notað yfir það, þegar einkaaðilar taka að sér verk sem áður voru greidd af skattgreiðendum en eru nú greidd af einhverjum öðrum, yfirleitt þeim sem njóta þjónustunnar.

Ein tegund einkaframkvæmdar hefur verið kölluð einkafjármögnun. Þá er verið að vísa sérstaklega til þess að stór hluti af kostnaði við ýmis verk er stofnkostnaður en breytilegur kostnaður skiptir minnu. Taki einkaaðilar að sér að veita þessa þjónustu verður framlag þeirra að stórum hluta fjármögnun. Dæmi um þetta eru mörg og tengjast oft einhvers konar mannvirkjagerð. Sem dæmi má nefna gerð ýmiss konar umferðarmannvirkja.1 Rekstrarkostnaður af slíkum mannvirkjum er yfirleitt nánast hverfandi í hlutfalli við stofnkostnað. Taki einkaaðili að sér rekstur og byggingu mannvirkisins verður langstærsti hlutur kostnaðarins byggingarkostnaður. Ef greiðslur koma á löngum tíma þá bætist á einkaaðilann fjármagnskostnaður meðan beðið er eftir þeim. Það er vaninn í einkaframkvæmdarverkefnum af þessum toga að greiðslur komi á löngum tíma frá ríkinu.

Hlutverk hins opinbera

Hafa ber í huga að einkaaðilar taka iðulega að sér byggingu ýmiss konar mannvirkja fyrir hið opinbera. Ef greitt er um leið eða svipað leyti og mannvirki er fullbúið er yfirleitt ekki talað um einkaframkvæmd. Sem dæmi má nefna þegar boðin er út vegalagning og greitt að verki loknu.

Til að setja mál í samhengi er eðlilegt að velta fyrir sér ástæðum ríkisrekstrar almennt og sérstaklega í sögulegu ljósi. Í heimi hagfræðinnar er yfirleitt rætt um einhvers konar markaðsbresti sem réttlætingu á ríkisrekstri eða almennt talað afskiptum hins opinbera af atvinnulífinu. Þá er verið að vísa til þess að eitthvað sé talið koma í veg fyrir að einkageirinn geti framleitt ákveðna vöru eða þjónustu á hagkvæman hátt fyrir þjóðfélagið án íhlutunar hins opinbera. Mjög umdeilt er hvenær slíkum rökum verður við komið. Um tíma var algengt að telja að þetta ætti við um ýmsa framleiðslu á almennum vörum, vörum sem kallaðar eru á máli hagfræðinnar einkagæði. Fyrir vikið voru reknar ríkiskolanámur, ríkisskipaútgerðir, ríkisbílaverksmiðjur, ríkisbankar og svo mætti lengi telja. Nú hefur verið horfið frá slíkum rekstri víðast hvar, oftast bara með hefðbundinni einkavæðingu en ekki einkaframkvæmd. Ríkisfyrirtækin hafa einfaldlega verið seld eða eftir atvikum lögð niður. Sem íslensk dæmi má nefna Skipaútgerð ríkisins og bæjarútgerðir víða um land.2 Að lokinni slíkri einkavæðingu framleiðir einkageirinn og selur viðkomandi vöru eða þjónustu eins og hver önnur gæði.

Eftir stendur að hið opinbera annast enn framleiðslu á margs konar vörum og þjónustu. Sumt af því flokkast undir samgæði á máli hagfræðinnar. Sem dæmi má nefna landvarnir og löggæslu. Annað er kallað einkagæði á máli hagfræðinnar. Þá er um að ræða vöru eða þjónustu sem er að mörgu leyti eins og venjuleg vara eða þjónusta sem gengur kaupum og sölu á markaði en af einhverjum ástæðum hefur verið ákveðið að ríkið hlutist til um framleiðsluna. Oftast fylgir þá ákvörðun um framleiðslu ákvörðun um niðurgreiðslu, með fé sem aflað er með skattheimtu. Stærstu liðirnir sem falla undir þetta eru alla jafna menntun og heilsugæsla. Slík þjónusta gengur þá ekki kaupum og sölu á markaði, a.m.k. ekki á eðlilegu markaðsverði.

Greiðendur og framleiðendur

Þegar skoðaðir eru kostir og gallar þess að ríkið hlutist til um framleiðslu á hvort heldur er einkagæðum eða samgæðum þarf að svara margs konar spurningum. Hér verður sérstaklega staldrað við tvær þeirra. Í fyrsta lagi hver á að borga, hið opinbera eða neytendur? Spurningin er sennilega ennþá skýrari sé spurt, á ríkið3 að niðurgreiða?

Í öðru lagi er rétt að spyrja hver á að framleiða og þá sérstaklega hvort hið opinbera eigi að gera það eða einkaaðilar. Þessar spurningar eru nátengdar og í greininni verður leitast við að svara þeim báðum.

Þegar horfið hefur verið frá því að ríkið framleiði einhverja vöru og niðurgreiði hana hefur næsta skref iðulega ekki verið að einkaaðilar framleiði og ríkið niðurgreiði. Þess í stað hefur verið gengið talsvert lengra og einkaaðilar tekið að bæði framleiða og greiða. Ríkið hverfur út úr myndinni. Þess eru þó líka mörg dæmi að ríkið niðurgreiði vöru sem einkaaðilar framleiða.

Spurningin um það hver á að greiða er í eðli sínu pólitísk. Til að svara henni skynsamlega þarf þó að hafa vitneskju um ýmis hagræn áhrif, t.d. á tekjuskiptingu. Það hver greiðir hefur einnig í flestum tilfellum áhrif á hagkvæmni. Þau áhrif koma m.a. til af því að ýmiss konar skattheimta hins opinbera veldur alla jafna óhagræði. Þetta óhagræði má með nokkurri einföldun rekja til þess að fólk hefur tilhneigingu til að komast hjá því að greiða skatta. Óhagræðið er þó mismikið eftir því um hvers konar skatt er að ræða. Það sama má segja um ýmsa gjaldheimtu hins opinbera. Raunar er ekki alltaf ljóst hvar skilin liggja á milli skattheimtu og gjaldheimtu. Hefðbundnir skattar eins og tekjuskattur og virðisaukaskattur sem eru stærstu tekjustofnar hins opinbera, valda verulegu óhagræði. Þessi kostnaður þjóðfélagsins er að miklu leyti dulinn en þó ekki að öllu leyti. Allur slíkur kostnaður af skattheimtu er kallaður á máli hagfræðinnar umframbyrði skatta.

Notkunargjöld eru yfirleitt ekki kölluð skattar, en þau geta haft sambærileg áhrif. Óhagræði gjaldanna má þá að jafnaði rekja til þess að einhvers konar fleygur er rekinn á milli annars vegar ábata einstaklings af því að neyta einhverrar vöru og hins vegar kostnaðar þjóðfélagsins af því að framleiða hana.

Skoðum einfalt dæmi, kennslubókardæmi úr rekstrarhagfræði um umferðarmannvirki, t.d. jarðgöng. Jarðgöng hafa þá eiginleika að þegar einu sinni er búið að grafa þau, þá er kostnaður þjóðfélagsins af því að hleypa einhverjum í gegn nánast enginn. Sé ætlunin að hafa upp í kostnað með notendagjöldum þá verða þau auðvitað að vera einhver og geta því í sumum tilfellum haft áhrif á það hvort einstaklingur ákveður að nota umrædda vöru eða þjónustu, í þessu tilfelli göngin. Hvalfjarðargöngin eru nærtækt dæmi. Líklegt er að einhverjir ákveði að keyra fyrir fjörðinn til þess að spara sér vegtollinn, þó að vegtollurinn sé ekki kostnaður frá sjónarhóli þjóðfélagsins. Vegtollurinn rekur þannig fleyg á milli ábata einstaklings annars vegar og kostnaðar þjóðfélagsins hins vegar. Þetta er að ýmsu leyti sambærilegur fleygur við þann sem hefðbundnir skattar reka á milli ábata einstaklings og kostnaðar þjóðfélagsins af neyslu ákveðinnar vöru eða þjónustu.

Notendagjöld geta í sumum tilfellum þó dregið úr óhagræði. Stundum eru þau lögð á í því augnamiði að stýra neyslu. Þá er væntanlega talið æskilegt að neysla sé á einn hátt frekar en annan. Sem dæmi, einnig úr vegamálum, má nefna að í mörgum stórborgum eru veruleg þrengsli á vegum og vegakerfið annar ekki í raun og veru því sem það helst ætti að anna. Það eru of margir bílar og of fáir vegir. Við þessar kringumstæður geta notendagjöld sem hvetja fólk til að fara framhjá t.d. miðbænum, fara gangandi eða með almenningsvögnum verið hagkvæm og ekki haft í för með sér neina umframbyrði, heldur þvert á móti aukið hagkvæmni.

Hvatar eigenda og stjórnenda

Umfjöllunin að framan snýr einkum að tekjuhliðinni, því hvernig afla á fjár til að greiða fyrir vöru eða þjónustu sem hið opinbera hefur afskipti af. Nokkuð önnur álitamál koma upp þegar framleiðsluhliðin er skoðuð, þ.e. hver framleiðir vörur og þjónustu. Hvort heldur rætt er um einkaframkvæmd eða einkarekstur almennt annars vegar og ríkisrekstur hins vegar gildir að starfsmenn og sérstaklega stjórnendur hafa nokkuð mismunandi hvata eftir því hvaða rekstrarform er notað. Þessir hvatar hafa áhrif á hegðan þeirra. Sérstaklega hefur verið einblínt á það að í einkarekstri hafa eigendur ríkra hagsmuna að gæta af því að kostnaði sé haldið í lágmarki og tekjum í hámarki. Slíkir hagsmunir eru að jafnaði nokkuð augljósir og sérstaklega er ljóst hverjir ættu að sjá sér hag í að verja þá. Það liggur nánast í hlutarins eðli að þeir sem eiga fyrirtæki gera sér grein fyrir þessu. Vitaskuld eru ríkisfyrirtæki ekki eigendalaus en hagsmunirnir eru svo dreifðir að hver og einn eigendanna hefur mjög takmarkaðan hag af því að veita fyrirtækinu aðhald, svo lítinn að það svarar ekki kostnaði að reyna að beita sér fyrir umbótum.4

Þetta er sennilega aðalskýringin á því að einkafyrirtæki ná alla jafna betri árangri við að framleiða hefðbundnar vörur eða þjónustu sem gengur kaupum og sölu á markaði en ríkisfyrirtæki. Auk þess koma til þættir eins og að það eru almennt styttri boðleiðir í einkarekstri heldur en ríkisrekstri.

Allt er þetta hvatning til að nýta einkarekstur almennt en hér er sérstaklega ætlunin að skoða möguleika á því að nýta hann til framleiðslu á gæðum sem skattgreiðendur greiða að hluta eða öllu leyti. Í ýmsum tilfellum er tiltölulega einfalt að nýta kosti einkarekstrar við opinberan rekstur. Það er í mörgum tilfellum hægt með útboði. Vel er þekkt að bjóða út mannvirki eins og vegi, brýr, jarðgöng, flugvelli og hafnir. Slík útboð eru tiltölulega einföld,5 það liggur fyrir einhver verkfræðileg lýsing á fyrirbrigðinu sem verið er að kaupa og ýmiss konar staðlar um það hvernig á að standa að því. Það er því unnt að sannreyna að varan sem er afhent er sú sem átti að kaupa og hægt að leita til dómstóla ef þvinga þarf seljandann til að standa við gefin fyrirheit.6

Því er það ekki tilviljun að þegar rekstur sem áður hefur verið í höndum ríkisgeira er færður yfir til einkageira hefur víða um heim verið byrjað með slíkum útboðum. Hérlendis má nefna að Vegagerð ríkisins er löngu hætt að byggja, grafa eða leggja sjálf. Slík mannvirkjagerð er boðin út og raunar flest það sem Vegagerðin annast nema stjórnsýsla og hluti viðhalds. Þetta er eðlilegt í ljósi þess að einfalt er að bjóða út gerð vegamannvirkja og ávinningurinn augljós.

Sé gengið skrefi lengra í að færa verkefni frá ríkisgeira til einkageira kemur til greina að bjóða ekki eingöngu út mannvirkjagerð heldur einnig önnur verk, t.d. ákveðna þjónustu, sem er tiltölulega einföld og vel skilgreinanleg. Um þetta eru ýmis dæmi. T.d. hafa ræstingar í ýmsum opinberum stofnunum verið boðnar út. Ef til vill má flokka slík útboð sem lítil dæmi um einkaframkvæmd.

Sums staðar hefur verið gengið enn lengra, svo langt að það hefur vakið talsverða athygli og deilur.7 Sem dæmi má nefna að boðinn hefur verið út rekstur heilla stofnana, svo sem fangelsa og sjúkrahúsa. Slíkur rekstur er miklu flóknari vara ef svo má að orði komast heldur en einstök mannvirki eða tiltölulega einföld verk á við ræstingar. Því er miklu erfiðara að sannreyna að það sem er afhent er það sem átti að kaupa. Í ljósi þessa er vart skrýtið að umdeilt er hvort slík útboð hafa skilað tilætluðum árangri.

Þó virðist óhætt að fullyrða að sú reynsla sem fengin er sýnir að sums staðar getur slík einkaframkvæmd skilað ágætum árangri. Vandamálin sem upp koma eru þó mörg. Sérstaklega er erfitt að skilgreina hvað verið er að kaupa og selja. Það er tiltölulega einfalt að skilgreina brú eða þvott á tilteknum fermetrum í skóla. Mun erfiðara er að skilgreina þjónustu stofnunar á við sjúkrahús. Það er nánast vonlaust að stilla upp dæminu þannig, það verður að lýsa því sem ætlunin er að kaupa á skynsamlegri hátt.8

Þetta kallar á mikla og kostnaðarsama vinnu við að lýsa því sem á að kaupa og átta sig á því hvaða hvata seljandinn hefur til að fara eftir óskum kaupandans. Þá getur verið erfitt að sannreyna að staðið hefur verið við að afhenda það sem samið var um. Þar með getur verið erfitt eða jafnvel ókleift að þvinga þann sem seldi til þess að afhenda það sem sem kaupandinn raunverulega hafði í huga. Ef seljandinn getur á einhvern hátt komið sér hjá því og sparað sér með því fé þá hefur hann væntanlega heilmikinn hvata til þess.

Þá koma upp ýmis vandamál vegna þess að gera þarf samninga til frekar langs tíma, í sumum tilfellum hefur jafnvel verið samið til heillar aldar. Það kallar á sveigjanleika, unnt verður að vera að bregðast við breyttum aðstæðum á hverjum tíma. Ef samið er um ákveðna þætti í starfsgrein sem er í örri þróun eins og t.d. sjúkrahúsrekstur má búast við því að framfarir og breytingar verði með tímanum, tækni breytist. Þá getur þurft að semja upp á nýtt eða a.m.k. laga samning að breyttum aðstæðum. Því þurfa að vera alls konar klásúlur um það hvenær á að semja upp á nýtt, við hvaða kringumstæður, hver samningstaða hvers og eins samningsaðila verður og svo framvegis. Í ljósi þess hve flókið þetta getur orðið er vart skrýtið að slík einkaframkvæmd hefur farið frekar hægt af stað. Hún er í eðli sínu snúin og ekki augljóst að hún gangi upp.

Að sumu leyti eru vandamálin sem upp koma við einkaframkvæmd flókinnar og tormældrar þjónustu hliðstæð þeim sem koma upp þegar verið er að þróa afkastahvetjandi launakerfi í stað launakerfis þar sem eingöngu er greitt fyrir unnar stundir. Ef ráða á mann í akkorðsvinnu þarf að skilgreina mjög vel hvað hann á að gera, hvernig afköst hans eru mæld, hve mikið hann fær greitt fyrir hverja einingu o.s.frv. Það eru nokkrar líkur á því að sá sem ráðinn er á slíkum kjörum sjái sér hag í að vinna verkið á verri hátt heldur en atvinnurekandinn ætlaðist til. Það er mun einfaldara að ráða manninn í tímavinnu. Það er væntanlega mun auðveldara að fá launþega á tímakaupi til að gera það sem atvinnurekandinn vill en um leið erfiðara að fá hann til að gera það á þeim hraða sem hann réði við ef hann legði sig allan fram.

Í þessu samhengi má geta þess að ör framþróun hefur verið í gerð afkastahvetjandi launakerfa, sem yfirleitt miða öll að því að láta fara saman að einhverju leyti hagsmuni launþega og atvinnurekenda. Vilnanir sem stjórnendur fyrirtækja fá til kaupa á hlutabréfum í fyrirtækjum þeirra eru ágætis dæmi um þetta. Þá hafa stjórnendurnir beinan hag af því að verð hlutabréfa fyrirtækisins hækki. Það liggur í hlutarins eðli að það er líka í hag eigendanna þannig að þarna er kominn tiltölulega einfaldur samningur sem hvetur stjórnendur til að skila sem bestum árangri. Í stað þess að lýsa því mjög nákvæmlega hvað stjórnandinn á að gera er einfaldlega séð til þess að hann hafi sömu hagsmuni og sá sem ræður hann.9

Hliðstætt þessu er að það er að sumu leyti þægilegt fyrir hið opinbera að reka sjúkrahús með því að ráða lækna, hjúkrunarfræðinga og annað starfsfólk, þar á meðal stjórnendur. Borga öllum tímakaup, hugsanlega með einhverjum undantekningum þar sem mjög auðvelt er að koma við afkastahvetjandi launakerfi. Það er miklu flóknara að semja við einkafyrirtæki um að afhenda svo og svo margar viðgerða handleggi eða nýru.

Engu að síður hefur slík einkaframkvæmd verið reynd. Þar voru Bretar frumkvöðlar undir stjórn Thatcher eins og vel er þekkt.10 Það voru því hægri menn sem riðu á vaðið í Bretlandi og raunar víðast hvar annars staðar. Það þarf ekki að tíunda að þessi einkaframkvæmd var mjög umdeild á sínum tíma í Bretlandi. Reynslan hefur þó ekki verið verri en svo að þegar skipt var um stjórn og vinstri menn tóku við undir forystu Blair var ekki snúið til baka. Ef eitthvað er þá er ætlunin að halda lengra áfram í sömu átt en með nokkuð breyttum áherslum.

Þótt einkaframkvæmd hafi þannig í mörgum tilfellum gengið vel þá virðist vera nokkuð ljóst að ekki er skynsamlegt að reyna hana alls staðar. Sumar vörur eða þjónustu sem hið opinbera beitir sér fyrir framleiðslu á er ekki hægt að skilgreina af neinu gagni. Þar af leiðandi er ekki hægt að sannreyna að þær hafi verið afhentar og þar með vart hægt með góðu móti að semja um einkaframkvæmd við framleiðslu þeirra. Sérstaklega hefur verið horft til þátta eins og rekstrar dómstóla og yfirstjórnar ríkisins. Það virðist nánast óhugsandi að einkaframkvæmd sé almennt skynsamleg leið til að fá slík gæði framleidd.

Það er hins vegar mjög umdeilt hvar mörkin liggja. Flestir eru sennilega sammála um að ákveðnir hlutir séu utan þess sem er skynsamlegt að setja undir einkaframkvæmd og aðra hluti er góð samstaða um að hið opinbera eigi ekki að framleiða. Einhvers staðar þar á milli liggja þættir sem ekki er augljóst hvort eiga betur heima hjá hinu opinbera eða einkageiranum. Í raun er það ekki vitað vegna þess að einkaframkvæmd er enn á tilraunastigi. Það er komið vel á annan áratug síðan Bretar byrjuðu á henni en engu að síður eru margir þættir í opinberri þjónustu sem ekki hefur verið reynt að semja um einkaframkvæmd á þótt ekki sé augljóst að það væri óskynsamlegt.11 Í öðrum tilfellum hefur einkaframkvæmd einungis verið reynd í tiltölulega stuttan tíma þannig að ekki liggur fyrir hvaða árangri hún mun skila.

Gjaldfærsla kostnaðar

Áður var minnst á einkaframkvæmd sem kallar á mikið fjármagn, eins og t.d. ýmiss konar mannvirkjagerð, og sagt að fái einkaaðili ekki greitt fyrir slík mannvirki fyrr en löngu eftir að gerð þeirra er lokið sé stundum talað um einkafjármögnun. Það á ekki við um t.d. ræstingar eða rekstur mötuneyta þar sem rekstrarkostnaður er mjög hár en stofnkostnaður lágur.

Stundum hefur verið horft til þess að sé samið um gerð og fjármögnun slíkra mannvirkja við einkageirann undir hatti einkaframkvæmdar þá sé hægt að færa fjármagnskostnaðinn um tíma yfir á einkaaðila. Fjármagnskostnaðurinn endar þó væntanlega alla jafna á skattgreiðendum eða notendum því að þeir borga einkaaðilanum en gjaldfærslan færist til í tíma, a.m.k. á pappírnum. Einnig er hægt að færa áhættu frá ríkisgeira til einkageira að nokkru marki. Hér verður þetta skoðað sitt í hvoru lagi, þ.e.a.s. annars vegar hvernig hægt er að færa greiðslur og gjaldfærslu útgjalda til í tíma og hins vegar hvernig hægt að færa til áhættu.

Það getur verið freistandi fyrir ríkissjóði og sveitastjórnir að fá einkaaðila til að semja um að selja hinu opinbera t.d. þjónustu brúar eða vegar eða álíka mannvirkis um langt árabil, segjum aldarfjórðung, og semja um greiðslur hins opinbera fyrir þjónustuna smám saman á þessu tímabili.12 Í bókhaldi ríkis eða sveitarfélags gæti þetta komið fram sem greiðslur vegna kaupa á þjónustu á hverju ári í 25 ár sem er tiltölulega ásættanlegt fyrir stjórnmálamenn sem hafa áhyggjur af fjárlagahalla þegar til skamms tíma er litið. Annar kostur væri að gera þetta með venjulegum hætti en þá eru fjárfestingar ríkisins í mannvirkjum gjaldfærðar nánast um leið og kostnaður fellur til. Það þýðir að ef reist er t.d. brú sem kostar umtalsverða fjárhæð, þá eru bókfærð veruleg ríkisútgjöld á byggingartíma og svo engin eða lítil sem engin útgjöld eftir það. Það eru engar tekjur bókfærðar vegna hags samfélagsins af notkun mannvirkisins. Sé tekið lán koma að vísu vaxtagreiðslur til gjalda smám saman en afborganir af láninu færast ekki í gegnum rekstrarreikning.13

Þannig kemur miklu verr út, a.m.k. í reikningum hins opinbera til skamms tíma, að kaupa mannvirki og afskrifa eins og yfirleitt er gert með þau stóru varanlegu mannvirki sem ríki eða sveitarfélag kaupir og skila engum tekjum, bara þjónustu sem hvergi kemur fram. Það liti miklu betur út til skamms tíma ef hægt væri að gjaldfæra á löngum tíma kostnað vegna kaupa á þjónustu mannvirkjanna.14

Þegar dæmi um einkafjármögnun víða um heim eru skoðuð kemur líka í ljós að þessi freisting virðist vega þungt. Það hefur enda iðulega verið gagnrýnt að fresta bókfærðum útgjöldum með þessum hætti, reyndar gagnrýnt svo harkalega að sums staðar hafa verið settar reglur um það að þetta megi ekki, það er að segja að það verði að bókfæra útgjöld vegna kaupa á þjónustu mannvirkis eins og hefði hið opinbera keypt mannvirkið og afskrifað um leið.

Þessi niðurstaða er þó dálítið vandræðaleg því færa má rök að því að ósanngjarnt sé að ríkisstjórn sem lætur t.d. grafa dýr jarðgöng skuli fá allan kostnað vegna þess gjaldfærðan á stuttum tíma. Það getur leitt til þess að svo virðist sem hún hafi rekið ríkissjóð með umtalsverðum halla. Mannvirki sem þetta skilar að vísu oftast ekki tekjum í ríkissjóð en það kemur samfélaginu að einhverju gagni um langt skeið.

Almennt gildir að þegar litið er til þess hvernig ein kynslóð Íslendinga skilar þjóðarbúinu til þeirrar næstu, þá njóta kynslóðir sem byggja mikið af mannvirkjum og afskrifa þau um leið ekki sannmælis. A.m.k. gildir að þegar bókhald ríkisins er skoðað þá virðast eldri kynslóðir einkum hafa skilað skuldum til yngri kynslóða.15 Mannvirki eins og vegakerfið, hafnir og flugvellir koma hvergi fram.

Það er e.t.v. freistandi að gera lítið úr slíkum bókhaldsvandræðum en þetta er þó ekki bara spurning um tölur á pappír eða í tölvu því að tölurnar hafa raunveruleg áhrif. Skýringin er að það eru teknar ákvarðanir á grundvelli talnanna. T.d. heyrist nú iðulega í þjóðfélagsumræðu að höfuðborgarsvæðið hafi vart efni á að taka á móti miklum fjölda nýrra íbúa vegna þess að það sé svo dýrt að byggja skóla og heilsugæslustöðvar og önnur slík mannvirki. Þessar áhyggjur spretta í raun af fyrrgreindum bókhaldsvandræðum. Ef 5000 manns flytja til Reykjavíkur þá þarf að byggja fyrir þá skóla og heilsugæslustöð og sitthvað fleira. Ef Reykjavíkurborg leggur út í þetta þá gjaldfærir hún mannvirkin um leið og þau verða til þannig að það virðist sem borgarstjórnin á þeim tíma sé eyðslusöm en nýtur ekki sannmælis fyrir það að skila mannvirkjunum til næstu borgarstjórnar og svo auðvitað jafnframt þegnunum sem eiga eftir að greiða útsvar, fasteignagjöld og ýmsa aðra skatta til borgarinnar í framtíðinni.

Ein leið sem notuð hefur verið við einkaframkvæmd er byggð á því að skattgreiðendur greiða kostnað við að veita þjónustu en greiðslurnar fara eftir notkun á mannvirki þótt kostnaður geri það ekki eða a.m.k. ekki nema að litlu leyti. Þá er metið, hugsanlega einfaldlega talið, hve margir nota mannvirkið og svo fær sá sem fjármagnar það og reisir, einkaaðilinn, greitt í hlutfalli við fjölda notenda. Slíkar greiðslur hafa verið kallaðar skuggagjöld. Til samanburðar væri hugsanlegt að sá sem reisir mannvirkið og fjármagnar það aflaði tekna með því að leggja gjöld á notendur, t.d. vegtoll á vegfarendur. Þá væru tekjur einkaaðilans einfaldlega fjöldi bíla margfaldaður með gjaldi á hvern bíl. Skuggagjöld virka á svipaðan hátt nema hvað skattgreiðendur greiða í stað vegfarenda.

Áhætta

Áhugavert er að skoða hvernig áhætta getur flust á milli aðila þegar samið er um einkaframkvæmd. Sé samið um greiðslur sem eru í hlutfalli við notkun en kostnaður fer lítt eftir notkun þá þýðir það að einkaaðilinn tekur á sig áhættu á því hversu margir nota mannvirki. Þetta væri þó vart tilflutningur áhættu frá hinu opinbera til einkaaðila heldur nánast sköpun áhættu. Það hve margir nýta ákveðið mannvirki hefur litla fjárhagslega áhættu í för með sér fyrir stjórnvöld þótt væntanlega líti það illa út í augum kjósenda ef mikið er reist fyrir skattfé af mannvirkjum sem lítt nýtast. Sem dæmi má nefna það að fjöldi ökumanna sem fer um Vesturlandsveginn á hverjum degi hefur nær engin áhrif á tekjur og útgjöld ríkissjóðs.16 Annað væri tilfellið ef samið hefði verið við einkaaðila um að greiða honum ákveðna upphæð fyrir hvern bíl.

Í þessum fræðum öllum saman þá hefur verið nokkuð samhljóma niðurstaða, að sá er best til þess fallinn að bera áhættu af einhverju verki sem getur mestu ráðið um það hvort vel gengur, t.d. hvort mannvirki nýtist vel. Hugsanlega skiptir líka máli hve vel aðilar eru færir um að dreifa áhættu en yfirleitt skiptir meiru hvort aðili getur einhverju ráðið um það hvort vel gengur eða illa. Oftast ræður sá sem reisir mannvirki og rekur það heilmiklu um það hversu vel tekst til en þó ekki öllu. Þegar umferðarmannvirki eru skoðuð er t.d. ekki augljóst hve miklu einkaaðili sem reisir þau ræður um hve vel þau nýtast. Einkaaðilinn getur lagt sig allan fram um að koma mannvirkinu snemma í notkun. Hann getur lagt sig fram um að hafa það þægilegt í notkun sem hefur einhver áhrif á fjölda notenda. Ýmsir þættir sem einkaaðili ræður litlu eða engu um ráða þó mestu um notkunina. Hér má nefna önnur umferðarmannvirki, skattlagningu á bíla, uppbyggingu almenningssamgangna og borgarhverfa, fólksfjöldaþróun og svo mætti lengi telja. Einkaaðili sem reisir umferðarmannvirki ræður engu eða litlu sem engu um slíka þætti.

Það er óeðlilegt og raunar óæskilegt í flestum tilfellum að einkaaðili taki áhættuna af þróun slíkra þátta sem hann getur engin áhrif haft á, enda þyrfti ríkið að greiða honum fyrir að taka slíka áhættu. Það yrði dýrt fyrir ríkið að búa til áhættu og velta henni yfir á einkaaðila sem tekur að sér verk í einkaframkvæmd því ríkið þyrfti að greiða einkaaðilanum sérstaklega fyrir það.

Sé hins vegar um að ræða mannvirki sem sá sem byggir og rekur ræður miklu um hve vel nýtast er sennilega æskilegt að sá hinn sami beri líka áhættuna af því hve vel tekst til. Helsta niðurstaðan er því að ef einkaaðili ræður miklu um það hve vel tekst til þá er eðlilegt að hann beri áhættuna af því en við það minnkar áhætta þjóðfélagsins alls.

Alla jafna skiptir því miklu að einkaaðilinn hafi sem frjálsastar hendur um þá þætti sem ráða því hve áhættan er mikil. Sérstaklega hefur verið horft til þess að einkaaðilar ættu ekki eingöngu að annast byggingu mannvirkis og hugsanlega rekstur þess síðar heldur þurfi rekstur og hönnun og ábyrgð öll að vera á sömu hendi. Þannig að sá sem á að sjá um að reka mannvirki og bera áhættuna af því að það gangi vel, fái líka að hanna það en ekki bara byggja eftir teikningum sem honum eru færðar í hendur.

Í samningi um slíka framkvæmd er því lykilatriði að semja um hvaða þjónustu á að veita og skilgreina það mjög nákvæmlega. Sem fyrr segir er yfirleitt ekki hlaupið að því. Það á hins vegar ekki að skilgreina hvernig veita á þjónustuna. Sem dæmi má nefna að ekki er vænlegt að afhenda teikningu af skóla og semja um að reisa hann og reka. Betra væri að semja um að þjóna tilteknum nemendum og tiltaka hve góð þjónustan á að vera. Þeir eigi að fá svo og svo góða menntun og aðbúnað. Allt er skilgreint, helst þannig að sem auðveldast sé að mæla hvernig tekist hefur til.17

Niðurlag

Fyrirsjáanlegt er að einkaframkvæmd getur breytt miklu í rekstri hins opinbera, bæði á Íslandi og annars staðar. Þróunin er tvímælalaust í þá átt að einkaframkvæmd er reynd sífellt víðar. Einkafjármögnun getur haft veruleg áhrif á fjármálamarkaði enda skipta lántökur ríkisins höfuðmáli á flestum fjármálamörkuðum. Ef lántökur hins opinbera verða að einhverju leyti leystar af hólmi með því að einkageirinn leggur fram eigið fé í stað lánsfjár mun það hafa umtalsverð áhrif. Því fer þó fjarri að einkaframkvæmd sé allsherjar lausn sem dugar við öllum meinum í rekstri hins opinbera. Fara þarf varlega og skipulega. Langan tíma getur tekið fyrir einkaframkvæmd að finna sér eðlilegan sess í opinberum rekstri. Læra þarf af mistökum og hér eins og annars staðar helst mistökum annarra. Þróa þarf margs konar samninga og eftirlitskerfi og einkafyrirtæki þurfa að byggjast upp og öðlast reynslu í því að standa að samningum um einkaframkvæmd ekki síður en hið opinbera. Þegar fyrstu skrefin eru tekin í einkaframkvæmd eru oft til fá ef nokkur einkafyrirtæki sem þekkja til rekstrar á því sviði sem boðið er út. Það er allt eins við því að búast að það gangi brösuglega að koma rekstri af stað en þegar frumkvöðlarnir hafa rutt brautina verður auðveldara fyrir aðra að feta í fótsporin.

Heimildaskrá:

  1. Alternative finansieringsformer og brugerafgifter i vejsektoren - Nordiske erfaringer og perspektiver. 1991. Nordisk Vejteknisk Forbund, Udvalg 23 - Vejtrafikøkonomi. Rapport nr. 3/1991.
  2. Árangur einkavæðingar - kenningar og leiðir. Þór Sigfússon. Handrit, Reykjavík 1992.
  3. Build-operate-transfer: Evaluating efficiency during the operation phase. Anthony B. Taylor jr. Cost Engineering. Júní. Morgantown 1998.
  4. The Canal of Languedoc and the Private finance initiative. Charles A. Stone og Anne Zissu. Financier. Vor 1998.
  5. Comparative Experiences With Privatization - Policy Insights and Lessons Learned. United Nations Conference on Trade and Development. New York og Genf, 1995.
  6. The costs and benefits of ownership: A theory of lateral and vertical integration. Grossman, S. og Hart, O. Journal of Political Economy, 94. 1986.
  7. The costs and benefits of privatization: An incomplete contracts approach. Schmidt, K. Journal of Law, Economics and Organization. 12, 1-24. 1996.
  8. Einkafjármögnun. Tryggvi Freyr Harðarson. Handrit (lokaritgerð). Reykjavík 1997.
  9. Einkaframkvæmd. Skarphéðinn Berg Steinarsson. Í Hugmyndir, greinasafn til minningar um Eyjólf Konráð Jónsson, ritstjóri Þór Sigfússon. Bls. 223-230. Fjölsýn forlag, Reykjavík 1998.
  10. Einkaframkvæmd almannaþjónustu - reynsla Breta. Margie Jaffe. Handrit, BSRB. Reykjavík 1998.
  11. Einkaframkvæmd á Reykjavíkurflugvelli. Gylfi Magnússon. Fyrirlestur fluttur á Flugþingi 17. nóvember 1999. http://hag.hi.is/~gylfimag/EinkaframkvRvkFlug.html.
  12. Einkaframkvæmd og -fjármögnun. Vísbending, 8. tbl. 16. árg. Reykjavík 1998.
  13. Einkaframkvæmd - skýrsla nefndar fjármálaráðherra. Fjármálaráðuneytið. Reykjavík 1998.
  14. Einkavæðing. Stefán Arnarson. Vísbending, 17. árg. 4. tbl. 29. janúar. Reykjavík 1999.
  15. Einkavæðing á Íslandi - greinasafn. Framkvæmdanefnd um einkavæðingu og Samtök verðbréfafyrirtækja. Reykjavík 1997.
  16. Einkavæðing 1996 - 1999 - skýrsla. Framkvæmdanefnd um einkavæðingu. Reykjavík 1999.
  17. Executive Remuneration - Executive Share Options and Corporate Governance. Þorsteinn Freyr Bender. Handrit (lokaritgerð). Reykjavík 2000.
  18. Financing Private Infrastructure. International Finance Corporation. Washington 1996.
  19. Finland's Highway Four Project. Pekka Lehtinen. International Financial Law Review. Júní. London 1997.
  20. Fjármögnun Sundabrautar. Gylfi Magnússon. Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, skýrsla C98:05. Reykjavík 1998.
  21. Fjármögnunarleiðir heilbrigðisþjónustu - skýrsla til samstarfsráðs sjúkrahúsanna. Marta Guðrún Skúladóttir. Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, skýrsla C98:11. Reykjavík 1998.
  22. Framkvæmd einkavæðingar - skýrsla. Framkvæmdanefnd um einkavæðingu. Reykjavík 1995.
  23. Hagræðing og einkavæðing ríkisfyrirtækja. Sigurður Steinþórsson. Fréttabréf Háskóla Íslands, 20. árg. 2. tbl. febrúar. Reykjavík 1998.
  24. Infrastructure financing with unbundled mechanism. Jose A. Trujillo, Remy Cohen, Xavier Freixas og Robert Sheehy. Financier. Vetur 1998.
  25. Kynslóðareikningar fyrir Ísland 1994 til 1996. Gylfi Magnússon, Haukur C. Benediktsson, Marta Guðrún Skúladóttir og Tryggvi Þór Herbertsson. Fjármálatíðindi, síðara hefti 1998.
  26. Lessons from Privatization - Labour Issues in Developing and Transitional Countries. Rolph Van der Hoeven og Gyorgy Sziraczki (ritstj.). International Labour Office. Genf 1997.
  27. Management for Privatization - Lessons from Industry and Public Service. J. Prokopenko (ritstj.) Management Development Series no. 32. International Labour Office. Genf 1995.
  28. Með einkavæðingu er stefnt að því að umbylta samfélaginu. Mike Waghorne. BSRB, Reykjavík 1993.
  29. Mot en ny nordisk välfärdsmodel. [Markaðslausnir í stað opinberra afskipta]. Göran Normann (ritstj.), þýðing Jóhann Rúnar Björgvinsson. Félag íslenskra iðnrekenda. Reykjavík 1993.
  30. Nýmæli við fjármögnun framkvæmda í almannaþágu. Jón Sigurðsson. AVS, 20. árg. 1. tbl. Reykjavík 1999.
  31. Practical guidance to the private finance initiative. Ritröð gefin út af breska fjármálaráðuneytinu.
  32. Private funding of public highway projects. Carlile, J.L. Proc. Instn. Civ. Engrs Trans., 1994, 105 bls. 53-63. 1994.
  33. Private or public? A Taxonomy of Optimal Ownership and Management Regimes. Stephen King og Rohan Pitchford. The University of Melbourne, Department of Economics. Research Paper no. 625. Melbourne 1998.
  34. Privatization - principles and practice. Alþjóðabankinn. 1995.
  35. Privatization and incentives. Laffont, J.J. og Tirole, J. Journal of Law, Economics and Information. 7, 84-105. 1991.
  36. Privatization from the acquirer's perspective: A mergers and acquisitions based framework. Nikolaus Uhlenbruck og Julio de Castro. Journal of Management Studies. Sept. Oxford 1998.
  37. Risk Allocation in the Melbourne City Link Project. Raphael Henry Arndt. Journal of Project Finance. Haust. New York 1998.
  38. Varúð! Einkavæðingin gleypir okkur. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir o.fl. Vera, 6. árg. 2. tbl. Reykjavík 1987.


1 Fjallað er um einkaframkvæmd umferðarmannvirkja í heimildum 1, 19, 20, 32 og 37.

2 Yfirlit um einkavæðingu á Íslandi má m.a. finna í heimild 16.

3 Hið opinbera niðurgreiðir vitaskuld með fé sem fengið er frá skattgreiðendum svo að allt eins væri hægt að segja að skattgreiðendur niðurgreiði. Til einföldunar er víða í ritgerðinni talað um niðurgreiðslur hins opinbera þegar allt eins hefði mátt tala um niðurgreiðslur skattgreiðenda.

4 Sjá einnig heimildir 6 og 35.

5 Þ.e. einföld í samanburði við flóknustu samninga sem farið hefur verið út í vegna einkaframkvæmdar.

6 Umfjöllun um vandamál vegna samninga sem ekki taka á öllum álitaefnum sem upp geta komið er í heimild 7.

7 Sem dæmi um gagnrýni á einkaframkvæmd sjá heimildir 10, 28 og 38.

8 Fjallað er um ýmsar leiðir til að greina og greiða útgjöld sjúkrahúsa í heimild 21.

9 Hér er farið afar hratt yfir sögu, þeim sem vilja skoða betur kosti og galla notkunar vilnana sem hluta af afkastahvetjandi launakerfi er bent á heimild 17.

10 Sjá heimildir 10 og 31.

11 Oft er sem áður sagði miðað við fyrstu skref Breta undir stjórn Thatcher sem upphaf einkaframkvæmdar þótt finna megi mörg mun eldri dæmi. Einkavegir, -brýr, -skólar o.s.frv. eru vitaskuld ekki ný fyrirbrigði.

12 Að því loknu eignast hið opinbera yfirleitt mannvirkið, þótt það sé ekki alltaf raunin.

13 Sé samið um einkafjármögnun kemur skuldbinding til að kaupa þjónustu í framtíð hvergi fram í reikningum hins opinbera, hún telst t.d. ekki skuld.

14 Áhrif þessa eru skoðuð sérstaklega í heimild 20.

15 Sjá umfjöllun um færslu eigna og tekna á milli kynslóða fyrir tilstuðlan hins opinbera í heimild 25.

16 Þetta er dálítil einföldun, meiri umferð þýðir annars vegar meira slit á vegum sem þýðir aukin útgjöld fyrir hið opinbera og hins vegar meiri bensíneyðslu (og slit á bílum) sem skilar tekjum í ríkissjóð.

17 Það er afar snúið að meta árangur af skólastarfi en hér verður ekki fjallað nánar um þann vanda.