Kostnaður vegna búferlaflutninga fyrir einstaklinga og fyrir samfélagið

eftir Gylfa Magnússon, dósent við Viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands.

Flutt á málþingi rektors 20. mars 1999.

Rektor, fundarstjóri, fundarmenn um land allt.

Áður en lengra er haldið vil ég biðja áhorfendur að virða skyggnuna fyrir sér. Ferillinn sýnir þróun fólksfjölda á ákveðnu svæði á Íslandi undanfarnar tvær aldir. Ég vil sérstaklega biðja áhorfendur að velta því fyrir sér hvort þeim finnist þróunin bera vott um þróttmikið mannlíf eða samfélag sem má muna sinn fífil fegurri og á ekkert eftir nema að lognast smám saman út af.

Fólkið sem ferillinn telur eru íbúar Íslands utan höfuðborgarsvæðisins. Fjöldi þeirra hefur vel ríflega tvöfaldast á þessum tveimur öldum. Nánar tiltekið aukist um 143%. Vitaskuld fela slíkar tölur ýmislegt en ég er þó varla einn um að telja þær lýsa samfélagi sem er lifandi og þróttmikið og hefur ýmislegt að bjóða íbúum sínum.

Eitt af því sem svona tölur fela er að þróunin hefur orðið mjög misjöfn innan svæðisins. Sum samfélög hafa vaxið mjög ört, önnur hægar og sum jafnvel farið í eyði.

Glöggskyggnir hafa ef til vill veitt því athygli að ferillinn sveigir niður á við á þessum áratug. Það er rétt að íbúum utan höfuðborgarsvæðisins hefur fækkað aðeins á tíunda áratuginum og eru nú ámóta margir og þeir voru um 1980. Á tíunda áratuginum hefur fólki í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins, þ.e. byggðakjörnum með fleiri en 50 íbúa, þó ekki fækkað. Fjöldi íbúa þar hefur staðið í stað. Hins vegar hefur íbúum í sveitum haldið áfram að fækka.

Þessar tölur fela það líka að á þessum tveimur öldum hefur íbúum á höfuðborgarsvæðinu fjölgað sextíufalt.

Titill þessa erindis er kostnaður vegna búferlaflutninga fyrir einstaklinga og fyrir samfélagið. Slíkur titill gæti gefið tilefni til að ætla að búferlaflutningar séu í eðli sínu vandamál og að búsetuþróun á Íslandi undanfarna áratugi hafi því verið óæskileg. Því fer þó fjarri. Það er vitaskuld rétt að róttækar breytingar á byggð hafa ýmis vandamál í för með sér sem ekki er ástæða til að gera lítið úr. Raunar verða þau vandamál og úrræði vegna þeirra meginefni þessa fyrirlestrar. En um leið eru búsetubreytingarnar merki um þjóðfélag í örri þróun og skilvirkan vinnumarkað sem beinir fólki til þeirra verka og þeirra staða þar sem starfskraftar þeirra nýtast best.

Umbreyting Íslands úr einu fátækasta ríki Evrópu undir lok síðustu aldar í ríki sem býr þegnum sínum ein bestu lífskjör í heimi, á hvaða mælikvarða sem er, hefði verið óhugsandi nema fólk - vinnuafl og neytendur - hefði flutt úr sveitum í þéttbýli. Það er næsta augljóst samhengi á milli atvinnuþróunar og búsetuþróunar. Tvær atvinnugreinar hafa þá sérstöðu að þær þrífast best í dreifbýli, landbúnaður og sjávarútvegur. Það þarf ekki að hafa mörg orð um ástæðurnar. Landbúnaður vegna augljósrar þarfar fyrir landrými og sjávarútvegur vegna hagræðis af nálægð við fiskimið. Hafa ber þó í huga að tæknibreytingar í landbúnaði, t.d. vöxtur í ræktun hvíts kjöts, hafa dregið mjög úr þörf fyrir landrými og sama má segja um sjávarútveg, nálægð við miðin skiptir sífellt minna máli.

Um aðrar meginatvinnugreinar gildir að þær þrífast annað hvort best í þéttbýli eða að minnsta kosti ekki verr í þéttbýli en dreifbýli. Atvinnugreinar sem þurfa á fjölbreyttum vinnumarkaði að halda eða nálægð við stóran neytendamarkað eða fjölda birgja þrífast best í þéttbýli og þeim mun betur því fjölmennari byggðin er. Þegar byggðarkjarni stækkar getur hann staðið undir sífellt fleiri tegundum atvinnurekstrar sem veldur því að hann stækkar enn meir og getur þá staðið undir enn fleiri tegundum atvinnurekstrar og þannig koll af kolli. Í mörgum tilfellum er það því nánast hrein tilviljun sem hefur ráðið því hvar er þéttbýlt og hvar ekki. Þar sem þéttbýli hefur myndast einhvern tíma í fortíðinni er oftast enn þéttbýlt en á öðrum stöðum sem eru engu lakari frá náttúrunnar hendi búa fáir.

Það er þó ýmislegt sem kemur í veg fyrir að borgir vaxi endalaust. Þessir þættir mynda mótvægi við tilhneiginguna til þess að stór verði sífellt stærri, eru eins konar miðflóttaafl. Þegar borgir verða mjög stórar geta flutningsleiðir innan borganna t.d. orðið svo langar að það setur vexti þeirra skorður. Vandamál vegna mengunar verða erfiðari viðureignar, landrými fer þverrandi og svo mætti lengi telja. Það er þó ekki ástæða til að staldra lengi við þessa þætti fyrir Íslendinga því að höfuðborgarsvæðið er miklu fámennara en svo að ókosta stærðar sé farið að gæta svo að neinu nemi, a.m.k. ekki í samanburði við stórborgir útlanda.

Þær atvinnugreinar sem ekki þurfa á stórum vinnumarkaði, nálægð við neytendamarkað eða birgja að halda ættu að öðru jöfnu að eiga svipaða lífsmöguleika á höfuðborgarsvæðinu og úti á landi. Undir þetta falla fleiri greinar en ætla mætti, þar á meðal sumar þeirra sem eru í örustum vexti eins og vinnsla og miðlun tölvutækra upplýsinga. Sóknarfæri landsbyggðarinnar liggja í því að byggja upp slíkar greinar og til þess þarf lítið annað en dugmikla og vel menntaða einstaklinga.

Bæði landbúnaður og sjávarútvegur hafa átt undir högg að sækja sem uppspretta atvinnu á Íslandi. Breytingarnar í landbúnaði eru sýnu róttækari en hlutfall þeirra Íslendinga sem hafa atvinnu af fiskveiðum eða -vinnslu hefur líka farið smám saman lækkandi og er nú ekki nema ríflega helmingur þess sem það varð hæst á millistríðsárunum. Búsetuþróunin og atvinnuþróunin hafa fylgst að.

Sambandið þarna á milli er nokkuð augljóst og vel tölfræðilega marktækt. Það er sama hvort litið er á allt tímabilið eða bara undanfarin ár eða áratugi, breytingar á vægi þessara tveggja atvinnugreina í atvinnulífi landsmanna endurspeglast jafnharðan í hlutfalli þeirra Íslendinga sem búa utan höfuðborgarsvæðisins. Furðustöðug þumalputtaregla virðist vera að ef hlutfall þeirra Íslendinga sem hafa framfæri sitt af landbúnaði eða sjávarútvegi lækkar um eitt prósentustig þá lækkar hlutfall Íslendinga sem býr utan höfuðborgarsvæðisins um 0,7 prósentustig. Það er ekkert sem bendir til annars en að hlutfall þeirra sem starfa við landbúnað eða sjávarútveg fari áfram smám saman lækkandi. Í ljósi þessarar þumalputtareglu ætti hlutfall höfuðborgarsvæðisins af heildarfólksfjölda einnig að fara smám saman hækkandi komi ekki annað til. Þess má geta að hlutfallsleg fækkun íbúa utan höfuðborgarsvæðisins hefur verið nokkuð örari á tíunda áratuginum en reglan hefði spáð. Ég vil þó vara við því að draga miklar ályktanir út frá þróun svo skamms tímabils.

Þrátt fyrir að þróun atvinnulífsins hafi mjög grafið undan hefðbundnum atvinnugreinum í dreifbýli hafa búferlaflutningar leitt til þess að lífskjör, a.m.k. eins og þau endurspeglast í kaupmætti, eru mjög svipuð eftir svæðum um land allt. Þannig er munur á kaupmætti eftir svæðum miklu minni hérlendis en í ýmsum öðrum þróuðum ríkjum.

Það er helst að slæm kjör bænda í hefðbundnum landbúnaðargreinum skeri sig úr. Að öðru leyti er sáralítill munur á tekjum og atvinnuleysi eftir svæðum á Íslandi, t.d. kjördæmum, og það sama kemur í ljós ef kaupmáttur er skoðaður. Almennt verðlag er að vísu ívið lægra á höfuðborgarsvæðinu en ódýrara húsnæði annars staðar vegur það að nokkru leyti upp. Þetta ber vott um að Ísland er einn vinnumarkaður og hann skilvirkur.

Til samanburðar má geta þess að ein erfiðustu félagslegu og efnahagslegu vandamál sem upp hafa komið í ýmsum löndum sem komin eru ámóta langt í efnahagsþróun og Ísland má rekja til þess að vinnumarkaðir þar hafa verið óskilvirkir. Mörg dæmi eru um hnignun svæðisbundinna atvinnugreina sem fólk hefur ekki mætt með því að flytja þangað sem helstu vaxtarbrodda efnahagslífsins er að finna og mennta sig til þeirra starfa sem þar eru í boði. Afleiðingin er að til hafa orðið svæði með fábreyttu atvinnulífi, tekjum langt undir meðaltali viðkomandi lands og miklu atvinnuleysi.

Flutningur úr dreifbýli í þéttbýli á sér hliðstæður í nær öllum löndum heims. Ef þróunin á Íslandi á sér einhver sérkenni þá er það helst að einn þéttbýliskjarni hefur vaxið mun meira en aðrir. Í sjálfu sér er það ekkert skrýtið, Íslendingar eru einfaldlega ekki nógu margir til að byggja margar borgir sem eru nógu stórar til að geta boðið íbúum sínum upp á alla kosti nútíma borgarlífs. Frá því sjónarhorni er höfuðborgarsvæðið raunar of fámennt. Það er því engin tilviljun að 60% Íslendinga hafi tekið sér búsetu á sama svæði. Ef eitthvað er tilviljun þá er það staðsetningin, það er að segja að þessi eini stóri þéttbýliskjarni sé þar sem hann er en ekki annars staðar á landinu.

Þótt íbúum utan höfuðborgarsvæðisins hafi sem fyrr segir ekki fækkað, a.m.k. ekki ef litið er til langs tíma, þá hefur íbúum á einstökum svæðum úti á landi fækkað verulega. Íbúum í sveitum hefur fækkað jafnt og þétt samhliða fækkun starfa í landbúnaði en einnig hefur orðið fækkun á nokkrum þéttbýlisstöðum á landsbyggðinni. Það er því eðlilegt að spurt sé hvort þessu hafi ekki fylgt heilmikill kostnaður. Er ekki dýrt að byggja upp samfélög með húsum, vegum, skólplögnum, símalínum og öðrum tengingum sem fylgja nútímalífi og hafa svo engan til að nýta öll þessi mannvirki? Með öðrum orðum, er ekki dýrt að standa í svona uppbyggingu tvisvar, fyrst úti á landi og svo á höfuðborgarsvæðinu? Svarið er vitaskuld já, það væri dýrt að byggja oft yfir sömu einstaklingana.

Sem betur fer er það þó almennt ekki tilfellið. Það hefur að sönnu mikið þurft að reisa af mannvirkjum vegna fjölgunar Íslendinga og flest þau mannvirki eru á höfuðborgarsvæðinu. Þótt stöðugur straumur hafi verið á höfuðborgarsvæðið hefur hann sem fyrr segir þó ekki verið meiri en svo að á flestum þéttbýlisstöðum úti á landi hefur íbúum engu að síður fjölgað en ekki fækkað með árunum. Fyrir vikið hefur ekki þurft að byggja oft yfir marga.

Fyrir utan kostnað við mannvirki þá geta búferlaflutningar kallað á ýmis útgjöld sem einstaklingar þurfa að bera við að finna sér nýtt starf, nýjan samastað og aðlagast nýjum aðstæðum. Það fellur líka annars konar kostnaður til vegna breyttra atvinnuhátta, kostnaður sem erfitt er að meta til fjár. Þeir sem flytja skilja eftir fjölskyldu og vini, lífshætti og aðstæður sem þeir hafa alist upp við. Þeir sem eftir sitja sjá á bak ættingjum og vinum. Óhætt virðist að fullyrða að þessi ómældi - og væntanlega ómælanlegi - kostnaður er stærstur hluti kostnaðar þjóðfélagsins af breyttri búsetu og atvinnuháttum.

Allan þennan kostnað er rétt að vega á móti ábata þjóðfélagsins af breyttum búsetuháttum. Stærstur hluti kostnaðarins fellur augljóslega á þá sem flytja en hluti fellur á aðra íbúa þeirra samfélaga sem þeir skilja eftir, sérstaklega ef íbúum þar fækkar umtalsvert.

Á móti kemur sparnaður, einkum vegna þess að það er mun dýrara fyrir þjóðfélagið allt að byggja upp innviði fyrir dreifða byggð en þétta. Allar þær tengingar sem tilheyra nútímaþjóðfélögum, vegir, hafnir, flugvellir, rafmagn, sími, póstur, hitaveita, útvarp, sjónvarp væru mun ódýrari ef einungis þyrfti að tengja íbúa einnar borgar í stað þess að búa til þéttriðið net á milli margra smárra byggðarlaga. Þá er ódýrara að reka stofnanir eins og skóla og heilsugæslustöðvar ef hver um sig nær hagkvæmri stærð fremur en margar slíkar stofnanir sem hver þjónar fáum.

Í ljósi þessa getur þétting byggðar sparað umtalsverða fjármuni. Það verður þó að slá ákveðna varnagla. Í fyrsta lagi sparast lítið til skamms tíma, því að það er þegar búið að ríða net sem tengir byggðarlögin og um slíkar tengingar gildir almennt að stofnkostnaður skiptir miklu máli, oft mun meira máli en rekstrarkostnaður. Í öðru lagi kemur það til að kostnaður við að tengja ákveðið byggðarlag við aðra hluta landsins fer furðulítið eftir því hve margir búa þar. Það er til dæmis lítill munur á því að leggja veg sem þjónar 100 manns en veg sem þjónar 200 og enginn munur á kostnaði við sjónvarpssendi fyrir 50 eða 500 íbúa. Þetta þýðir að kostnaður þjóðfélagsins af því að tengja öll byggðarlög landsins minnkar lítið þótt fækki í ákveðnum byggðarlögum, nema þau leggist hreinlega í eyði eða tekin sé ákvörðun um að tenging við smæstu byggðarlögin sé lakari enn þau stærri. Í raun er það gert að nokkru marki. Meira er t.d. lagt í vegasamgöngur til stærri staða en smærri, ekki er reynt að halda uppi flugsamgöngum til nema allra stærstu staða, farsímakerfi nær ekki til allra og svo framvegis.

Kostnaður við uppbyggingu innviða og við að veita bróðurpartinn af þjónustu hins opinbera fellur að mestu jafnt á íbúa landsins, óháð búsetu. Vegna þess að kostnaður á mann er hæstur í smæstu byggðunum þýðir þetta millifærslur á skattfé frá þéttbýlisbúum til íbúa dreifðari byggða. Auk þessa skattfjár rennur einnig nokkuð fé sömu leið vegna þess að opinber fyrirtæki og stofnanir leggja sömu notendagjöld á um allt land, óháð kostnaði. Við þetta má svo bæta bæði beinum og óbeinum stuðningur við landbúnað. Á móti kemur að nokkru leyti t.d. að opinbert fé sem rennur til ýmissra mennta- og menningarmála kemur íbúum höfuðborgarsvæðisins að meiri notum en öðrum landsmönnum.

Þegar á heildina er litið er því ljóst að á vettvangi stjórnmálanna hafa verið teknar fjölmargar ákvarðanir sem vart er hægt að réttlæta nema menn telji almennt æskilegt að bæta hag íbúa utan höfuðborgarsvæðisins á kostnað íbúa höfuðborgarsvæðisins. Það fer væntanlega saman að því betri sem hagur íbúa utan höfuðborgarsvæðisins er þeim mun líklegra er að þeim fjölgi. Í ljósi þess má kalla allar slíkar ákvarðanir aðgerðir í byggðamálum. Ég hika við að tala um byggðastefnu vegna þess að það orð felur í sér að aðgerðirnar hafi verið skipulegar og samræmdar en þess sjást lítil merki.

Hægt er að hugsa sér ýmsa réttlætingu þess að teknar séu ákvarðanir á vettvangi stjórnmála um að veita fé til eða skattleggja ákveðinn hóp einstaklinga. Frá sjónarhóli hagfræðinnar má skipta rökum fyrir slíkum aðgerðum í tvennt. Ég þarf vart að taka fram að það er mjög umdeilt að hve miklu leyti eigi að taka tillit til slíkra raka og þá hvaða stjórnvaldsákvarðanir er hægt að réttlæta með þeim.

Í fyrsta lagi er hugsanlegt að talið sé rétt að bæta hag ákveðins hóps vegna þess að það halli á hann í lífsbaráttunni í einhverjum skilningi. Þetta byggir m.a. á því að menn telji æskilegt að jafna að einhverju marki kjör landsmanna.

Í öðru lagi geta skattar og styrkir hvatt fólk til að hegða sér á ákveðinn hátt. Sé ákveðin hegðun talin æskileg og hægt að hvetja til hennar með sköttum eða styrkjum er fengin réttlæting á sköttunum eða styrkjunum. Með orðinu æskileg er átt við að þessi tiltekna hegðun eins bæti hag annarra.

Hægt er að rökstyðja að styrkir til íbúa jaðarsvæða falli í báða flokkana. Í fyrsta lagi hefur atvinnuþróun og búsetuþróun verið óhagfelld þeim og íbúarnir ekki annað til sakar unnið en að vera fæddir á röngum stað. Í öðru lagi ýta styrkir til íbúa jaðarsvæða undir búsetu á þeim svæðum. Ef búseta þar er talin æskileg þá er komin réttlæting af síðara taginu. Hér liggur í orðinu æskileg að ákvörðun einstaklings, hvort heldur er um að flytja til jaðarsvæðis eða flytja ekki frá jaðarsvæði, bæti hag annarra en þess sem tekur ákvörðunina. Væntanlega myndi slík ákvörðun einkum hafa áhrif á hag annarra er búa á þessu jaðarsvæði. Einnig er þó hugsanlegt að íbúar í öðrum landshlutum telji sig hafa hag af því að búið sé á jaðarsvæðum. Þessir hagsmunir gætu til dæmis birst í því að íbúa á höfuðborgarsvæðinu þyki það ógeðfelld tilhugsun að ákveðin svæði fari í eyði.

Þótt rökstyðja megi stuðning við íbúa jaðarsvæða með tvennum hætti er ekki þar með sagt að litlu skipti hvor rökin eiga við. Eigi síðari rökin við liggur beint við að styðja fólk til búsetu á jaðarsvæðum. Ef fyrri rökin eiga við, þ.e. að íbúar jaðarsvæða hafi átt undir högg að sækja og rétt sé að bæta þeim það upp undir merkjum lífskjarajöfnunar, þá er hins vegar eðlilegra að gefa fólki óskilyrta styrki eða styrkja fólk til að flytja búferlum frá svæðum sem eiga erfitt uppdráttar og þjálfa sig til starfa í nýjum atvinnugreinum.

Hérlendis hefur beinum styrkjum til einstaklinga lítið verið beitt til að styðja við byggð á ákveðnum svæðum, eina umtalsverða dæmið er beingreiðslur til bænda. Styrkir til að flytja frá ákveðnum svæðum eru enn sjaldgæfari. Í þess stað hefur verið beitt nánast öllum öðrum aðferðum sem mönnum hafa hugkvæmst. Í grófum dráttum má skipta aðgerðunum í tvennt, annars vegar í uppbyggingu á því neti sem tengir byggðarlög landsins saman og mér hefur orðið tíðrætt um og hins vegar hefur verið hlutast til um gang mála á ýmsum mörkuðum fyrir vöru og þjónustu. Ýmsar aðgerðir falla ekki vel að þessari skiptingu en tímans vegna ætla ég að sleppa umfjöllun um þær.

Lítum fyrst á íhlutun hins opinbera í gang mála á öðrum mörkuðum en markaðinum fyrir búsetu í því augnamiði að bæta lífskjör í dreifbýli og ýta undir búsetu þar. Sem dæmi má nefna að það hefur verið hlutast til um verðmyndun á steypu, bensíni og öðrum orkugjöfum, húsnæði, matvælum, fjármagni og svo mætti lengi telja.

Gallarnir við þess konar íhlutun eru næsta augljósir og óumdeildir meðal hagfræðinga. Það er nánast alltaf betra að reyna að hafa áhrif á ákveðinn markað beint heldur en óbeint með því að skekkja verð á öðrum mörkuðum. Skökk verð á öðrum mörkuðum valda óhagkvæmni þar, of mikið er notað af vörum sem eru niðurgreiddar og of lítið af þeim sem eru skattlagðar.

Um uppbyggingu byggðanetsins er það að segja að hluti þeirrar uppbyggingar er óhjákvæmilegur, ákveðna grunnþjónustu verður einfaldlega að veita á öllum þeim stöðum sem reynt er að halda í byggð. Aðrir hlutar uppbyggingarinnar eru mun vafasamari, kostnaður við að halda opnum samgöngum í víðum skilningi þess orðs við fámennustu og afskekktustu byggðirnar er svo hár að það er nánast óhugsandi að ábati íbúanna af því réttlæti kostnaðinn. Ef íbúarnir hefðu val á milli þess að fá annað hvort tengingu við aðra hluta landsins sem er eins góð og best verður á kosið eða fá lakari tengingu og í eigin vasa það fé sem sparast virðist næsta víst að síðari kosturinn yrði oft fyrir valinu.

Samantekt

Þegar á heildina er litið er því ljóst að breyttir atvinnuhættir og þær byggðabreytingar sem hafa orðið samhliða þeim hafa verið kostnaðarsamar í ýmsum skilningi og að kostnaðurinn hefur skipst mjög misjafnt á landsmenn.

Það er einnig ljóst að þessar breytingar hafa skilað verulegum ávinningi, mun meiri en sem nemur kostnaðinum.

Það er hægt að færa ýmis rök fyrir því að hið opinbera hlutist til um byggðaþróun, hvort heldur er á þann veg að það styrki fólk til áframhaldandi búsetu á jaðarsvæðum eða aðstoði það við að flytja til annarra svæða.

Það er einnig hægt að færa rök fyrir því að þeir sem borið hafa skarðan hlut frá borði fái það bætt í einhverjum mæli.

Það er ljóst að slíkar opinberar aðgerðir eru í eðli sínu kostnaðarsamar, bæði vegna þess að þær kalla á bein útgjöld hins opinbera og þá um leið álögur til að standa undir þeim og einnig vegna þess að aðgerðir sem tefja eða koma í veg fyrir aðlögun atvinnulífs og búsetu að breyttum aðstæðum geta verið mjög skaðlegar fyrir efnahagslífið.

Hvort sem menn eru sammála þeim markmiðum sem stefnt er að með aðgerðum í byggðamálum eða ekki er ljóst að margar þeirra aðgerða sem gripið hefur verið til á Íslandi vegna byggðaþróunar eru alltof kostnaðarsamar. 


Síðast breytt 23. mars 1999. GM.

Aftur á heimasíðu Gylfa