Byggð og stefna

Byggð og stefna

eftir Gylfa Magnússon

Í grein þessari er fjallað um samspil byggðaþróunar og byggðastefnu annars vegar og hagstjórnar hins vegar frá sjónarhóli hagfræðinnar.

Það getur ekki hafa farið fram hjá neinum, sem kynnt hefur sér Íslandssögu þessarar aldar, að miklar breytingar á dreifingu byggðar um landið hafa einkennt hana. Við lok síðustu aldar bjó þorri landsmanna enn í sveit en nú býr meiri hlutinn á höfuðborgarsvæðinu og aðrir landsmenn flestir í kaupstöðum eða smærri þéttbýliskjörnum. Samfara þessari búsetuþróun hefur orðið mikil breyting á atvinnuháttum. Mun færri vinna við landbúnað, nokkrar aðrar frumframleiðslugreinar hafa vaxið, einkum sjávarútvegur, en flestir landsmenn vinna í þjónustugreinum ýmiss konar.

Líkt og með hænuna og eggið er erfitt að fullyrða hvort hafi komið á undan eða hvað sé orsök og hvað afleiðing, hvort breyttir atvinnuhættir hafi orsakað breytingar á búsetu eða öfugt. Hitt er víst að hvorug breytingin hefði getað orðið án hinnar.

Vel er hægt að hugsa sér að smíða tímatengt eða ótímatengt þjóðhagfræðilíkan af íslenska hagkerfinu sem líkti eftir þróun heildarstærða eins og fjölda íbúa í þéttbýli og dreifbýli, umsvifum í sjávarútvegi, iðnaði, landbúnaði o.s.frv. Mun meiri vandi er að reyna að líkja eftir eða skýra þróun búsetu í einstökum sveitarfélögum í einu almennu líkani. Það flækir mjög málið að búseta á hverjum tíma er ekki einungis afleiðing efnahagsþátta þess tíma og kannski næstu ára á undan heldur í raun allrar sögunnar, jafnvel frá upphafi Íslandsbyggðar. Enskumælandi hagfræðingar hafa notað orðið hysteretic til að lýsa slíku kerfi þar sem atburðir geta mótað kerfið löngu eftir að beinna áhrifa þeirra sér stað. Hér verður slíkt kerfi kallað arfleift. Sem dæmi um arfleifni búsetudreifingar má taka Bátsendakaupstað sem lagðist í eyði eftir að flóð lagði mannvirki þar í rúst árið 1799. Bein áhrif þessara flóða vörðu auðvitað ekki nema í mjög stuttan tíma en hefðu þau ekki orðið er allt eins líklegt að þarna væri byggð enn í dag. Á sama hátt geta aðrir tilviljanakenndir atburðir ráðið því hvort byggð rís á einum stað en ekki öðrum. Hægt er að benda á svipaðar eða betri aðstæður á fjölda óbyggðra svæða og á svæðum, þar sem nú er þéttbýli. Eini munurinn er að einhvern tíma í fyrndinni ákvaðu framtaksamir menn að gera út frá sumum staðanna eða setja þar upp verslun en enginn varð til að hefja rekstur á öðrum.

Mikilvægasta einkenni arfleifðra kerfa í hagfræði er að breytingar eru kostnaðarsamar og kostnaðurinn óafturkræfur (e. sunk cost). Þannig er t.d. alla jafna ekki hægt að flytja mannvirki eftir að þau hafa verið reist á einum stað og kostnaðurinn við að reisa þau óafturkræfur. Kostnaður við menntun eða starfsþjálfun er einnig nær alltaf óafturkræfur. Því þarf mikið að ganga á til að menn hætti sjálfviljugir störfum í atvinnugrein ef þeir hafa fjárfest í mikilli þekkingu sem nýtist vel í þeirri grein en lítt í öðrum.

Sumir staðir á Íslandi eru svo góðum kostum búnir að nær óhugsandi er að ekki væri búið þar. Sem dæmi má nefna Vestmannaeyjar sem búa meðal annars að einu góðu höfninni frá náttúrunnar hendi fyrir Suðurlandi. Það sýndi sig líka að byggð þar var fljót að nálgast fyrra horf eftir náttúruhamfarirnar 1973. Annað dæmi er Reykjavík og nágrenni sem býr að jarðhita, góðri höfn nálægt fengsælum fiskimiðum og fleiri landkostum. Á sumum öðrum stöðum, þar sem nú er búið, eru landkostir hins vegar ekki betri en svo að þar myndi enginn setjast að ef ekki væri þar byggð fyrir. Í þessari grein verða byggðir, þar sem hætt er við umtalsverðri fólksfækkun ef ekki er gripið til aðgerða þeim til stuðnings, kallaðar jaðarbyggðir og íbúar þeirra jaðarbúar.

Sumum kann að þykja að miklir fólksflutningar og nokkuð ör breyting á búsetumynstri bendi til þess að markaðsöfl séu skilvirk við að beina fólki til þeirra svæða þar sem það fær best notið sín. Það kann að vera nokkuð til í þessu en fleira hangir á spýtunni.

Búseta og kostnaður

Dreifing byggðar ræður miklu um kostnað við uppbyggingu innviða (e. infrastructure) hagkerfis svo sem samgöngumannvirkja og dreifikerfa fyrir orku og upplýsingar. Það er í nær öllum tilfellum ódýrara að reisa slík mannvirki fyrir þétta byggð en dreifða. Það, hvernig byggð dreifist, hefur líka áhrif á kostnað við að veita sameiginlega þjónustu eins og heilsugæslu, menntun og löggæslu.

Þessi áhrif á kostnað hljóta að vekja spurningar eins og þá hvort ríkið eigi að reyna að hafa áhrif á byggðaþróun og þá fyrir hverju það eigi að beita sér, hvernig ákvarðað er hve mikil þjónusta er veitt á hverjum stað og hve mikið er lagt í innviði. Nátengd slíkum vangaveltum er svo spurningin um það hvernig skipta skuli kostnaði vegna innviða og rekstrar á milli svæða.

Erfitt er að sjá að nokkur skýr stefna hafi verið mótuð í þessum málum á Íslandi. Ákvarðanir virðast fara eftir atriðum eins og því hverjir halda um stjórnartaumana í ákveðnum ráðuneytum á hverjum tíma og frá hvaða kjördæmum þeir eru, dugnaði einstakra þingmanna og kvabbkrafti sveitarstjórna. Það er ekki skrýtið að slíkar ákvarðanir séu teknar á vettvangi stjórnmála. Þær eru í eðli sínu pólitískar en það er mikils vert að þær séu teknar á réttum forsendum. Því er vert að reyna að greina áhrif þeirra.

Til einföldunar verður hér kostnaði við rekstur ákveðins samfélags, t.d. sveitarfélags, skipt í þrennt, einkakostnað, sveitarkostnað og landskostnað. Einkakostnað greiðir hver og einn íbúi greiðir úr eigin vasa. Sveitarkostnaður er greiddur af sveitarfélaginu sem heild af tekjum sem það hefur af íbúum sínum. Landskostnaður er greiddur annaðhvort af ríkissjóði með skatttekjum af öllum íbúum landsins eða af öllum landsmönnum eða stórum hluta þeirra með óbeinni skattheimtu. Sem dæmi um landskostnað, sem greiddur er með óbeinni skattheimtu, má nefna kostnað við póstdreifingu í dreifbýli og, a.m.k. til skamms tíma, kostnað við sölu á bensíni í dreifbýli. Ákveðið var af stjórnvöldum að bensín skyldi selja á sama verði um allt land og að póstburðargjöld endurspegluðu meðalkostnað við póstdreifingu en tækju ekki tillit til þess að dýrara er að dreifa pósti í dreifbýli en þéttbýli. Þetta jafngildir óbeinni skattheimtu á íbúa þéttbýlis til niðurgreiðslu í dreifbýli.

Tenging byggðarlaga við hvert annað er að langstærstum hluta greidd af ríkissjóði og kostnaður við hana því landskostnaður. Þetta veldur því að þegar ákveðið er að veita fé í verkefni á því sviði greiða þeir, sem njóta góðs af, einungis hluta kostnaðar. Það er velþekkt niðurstaða úr hagfræðinni að slíkur fleygur á milli þeirra, sem greiða, og þeirra, sem njóta góðs af, býður þeirri hættu heim að ákvarðanir leiði ekki svokallaðar Pareto-kjörstöðu (e. Pareto optimality). Með Pareto-kjörstöðu eiga hagfræðingar við fyrirkomulag, þar sem ekki er hægt að bæta hag neins án þess að skerða hag a.m.k. eins annars aðila. Ef hagkerfi er ekki í Pareto-kjörstöðu er því svigrúm til að bæta hag eins eða fleiri aðila án þess að hagur neinna annarra versni. Almennt gildir að ef þeir, sem njóta ábatans af ákveðnu verkefni en greiða einungis hluta kostnaðar við það, ákveða hvort ráðist er í verkefnið, þá er of líklegt að ráðist verði í verkefnið þótt það leiði ekki til Pareto-kjörstöðu. Ef þeir, sem greiða fyrir verkefnið en njóta einungis hluta ábatans, ákveða hvort ráðist verður í það, þá er of líklegt að ekki verði ráðist í verkefnið.

Margar leiðir eru til að komast hjá slíkum vandamálum eða a.m.k. reyna að draga úr hættunni á að þau leiði til rangra ákvarðana. Ein leið er að móta ákveðnar reglur um það hvaða skilyrðum þarf að vera fullnægt til að ráðist sé í hverja tegund verkefna. Þetta er bæði hægt að gera beint með lagasetningu eða óbeint með því að styðjast við óskrifaðar reglur byggðar á hefð. Þá þarf ekki að takast á um hvert einstakt verkefni en þess í stað er hægt að takast á um meginreglur. Slíkar reglur, annað hvort byggðar á lögum eða hefð, virðast hérlendis tryggja að allir, hvar sem þeir kjósa að búa, eru tengdir við vega- og símkerfi, fá rafmagn og póst og geta heyrt í ríkisútvarpi. Það virðist vera þokkaleg samstaða um að slík lágmarksþjónusta sé tryggð landsmönnum öllum. Gjöld fyrir rafmagn og síma taka þó nokkurt mið af kostnaði.

Þessi óskrifaði sáttmáli um að veita öllum lágmarksþjónustu, óháð því hve mikið kostar að veita hana, getur hæglega leitt til þess að kostnaðurinn verður í sumum tilfellum umtalsvert hærri en ábati þiggjenda. Þannig virðist næsta víst að ef ábúendum á afskekktu sveitabýli, sem kostar mikið að halda uppi samgöngum við og senda þangað útvarp, sjónvarp, póst o.s.frv., væru boðnar bætur gegn því að þeir sætti sig við minni þjónustu, t.d. ekkert sjónvarp og útvarp bara á langbylgju eða stuttbylgju í stað FM, þá er allt eins víst að lægstu bætur sem ábúendurnir sættu sig við væru mun lægri en lækkun kostnaðar. Það er því svigrúm til að bæta hag allra, bæði íbúa sveitabýlisins og annarra íbúa landsins. Svipaða sögu má væntanlega segja um ýmsa smærri þéttbýlisstaði þótt kostnaður á hvern íbúa við að veita lágmarksþjónustu sé lægri þar en í afskekktum sveitum.

Það, að hægt virðist að breyta núverandi fyrirkomulagi þannig að hagur allra batni, bendir til þess að núverandi fyrirkomulag leiði ekki til Pareto-kjörstöðu. Þess eru þó engin dæmi að slíkar bætur séu boðnar. Leitin að skýringu á því er frekar hlutverk stjórnmálafræðinga en hagfræðinga. Hér verður þó varpað fram tveimur hugsanlegum skýringum. Önnur er að stjórnmálamenn, sem sækja fylgi sitt til jaðarbúa, sjái fram á að þótt hægt sé að fá aðra íbúa landsins til að sætta sig við að niðurgreiða með einum eða öðrum hætti þjónustu fyrir skjólstæðinga sína, þá verði mun erfiðara að fá þá til að sætta sig við beinar greiðslur til jaðarbúa. Hin skýringin er að jaðarbúum þætti óviðkunnanlegt að hægt væri að sjá svart á hvítu kostnað annarra landsmanna af að halda uppi byggð á afskekktum svæðum og kunni betur við að kostnaðurinn sé fólginn í mörgum mismunandi tegundum niðurgreiðslna svo að erfitt sé að gera sér grein fyrir heildarupphæðinni.

Ytri áhrif

Niðurgreiðslur á kostnaði við búsetu á afskekktum stöðum og álögur á íbúa þéttbýlis reka fleyg á milli raunverulegs kostnaðar við búsetu annars vegar og hins vegar þess kostnaðar, er fólk verður sjálft að greiða sem einkakostnað og vegna hlutdeildar þess í sveitarkostnaði og landskostnaði á hverjum stað. Á svipaðan hátt og áður var rætt getur slíkur fleygur hæglega leitt til þess að rangar ákvarðanir séu teknar, þ.e. ákvarðanir sem leiða ekki til Pareto-kjörstöðu. Í þessu tilviki vegna þess að of margir setjast að í jaðarbyggðum og of fáir í þéttbýli.

Ýmislegt getur þó orðið til að flækja málið. Hugsanlegt er að hluti ábatans af búsetu fólks í jaðarbyggðum renni ekki til íbúa þeirra heldur til annarra. Á máli hagfræðinnar væri þá talað um hagstæð ytri áhrif (e. positive externality) af slíkri byggð. Þannig er hægt að hugsa sér að íbúar þéttbýlis njóti þess á einhvern hátt að blómleg byggð sé í sveitum landsins þótt þeir búi ekki í þeim eða að fólki þætti miður að frétta að síðasti íbúinn sé fluttur úr þorpinu þar sem afi og amma fæddust. Þá er hægt að rökstyðja að af öryggisástæðum sé réttlætanlegt að verja fé til að styðja dreifða byggð. Ef t.d. náttúruhamfarir geri það nauðsynlegt að rýma höfuðborgarsvæðið þá þurfi að vera til húsakostur, læknisaðstaða og annað slíkt utan þess.

Almennt gildir, að ef slík hagstæð ytri áhrif eru til staðar, þá er hugsanlegt að markaðsöfl ein og sér leiði ekki til Pareto-kjörstöðu, í þessu tilfelli vegna þess að of fáir myndu setjast að í jaðarbyggðum. Þetta er hægt að nota til að rökstyðja að íbúar annarra svæða niðurgreiði kostnað vegna búsetu í jaðarbyggðum. Ef talið er réttlætanlegt að leggja álögur á íbúa þéttbýlis til að styðja við jaðarbyggðir væri þó æskilegra að stuðningurinn væri í formi beinna greiðsla sem ekki væru tengdar notkun á t.d. þjónustu pósts, síma, útvarps o.s.frv. Slíka þjónustu á að selja á því verði sem myndast á frjálsum markaði, ef hægt er að koma við samkeppni, eða því sem næst kostnaðarverði. Ástæðan er að uppspretta fyrrnefndra hagstæðra ytri áhrifa, ef einhver eru, er ekki notkun slíkrar þjónustu í jaðarbyggðum heldur búseta í þessum byggðum. Það er því engin ástæða til þess að niðurgreiða þjónustuna en hugsanlega ástæða til að greiða fyrir búsetuna.

Slíkar beingreiðslur til að styrkja jaðarbyggðir gætu runnið beint til einstaklinga eða til viðkomandi sveitarfélaga. Að sumu leyti væri hentugt að greiðslurnar rynnu a.m.k. að hluta beint til sveitarfélaga. Ástæðan er að séu þær eru notaðar til að greiða fyrir bættar samgöngur eða samskipti þá njóta allir íbúar sveitarfélagsins væntanlega góðs af því. Samgöngu- og samskiptamannvirki í dreifbýli hafa mörg einkenni almannagæða (e. public good), þ.e. litlu skiptir fyrir kostnað við þau hve margir notendur eru. Þannig þarf t.d. engu stærri eða dýrari útvarpssendi til að þjóna 100 manna þorpi og til að þjóna 500 manna byggð og sennilega þarf engu betri veg til að þjóna umferð sómasamlega frá síðari byggðinni en þeirri fyrri þótt viðhaldskostnaður kunni að vera eitthvað hærri. Ef slík mannvirki eru ekki fullnýtt þá hefur notkun eins engin áhrif á notkun annars á þeim. Þetta getur réttlætt að hið opinbera, í þessu tilfelli sveitarfélög, greiði fyrir þau.

Vegna þess að sveitarfélög hafa nokkurt svigrúm til að ákveða skattheimtu skiptir þó ekki öllu hvort beingreiðslurnar renna til sveitarfélaga eða íbúa þeirra. Ef íbúarnir vilja, geta þeir kosið sveitarstjórn sem leggur á háa skatta og notar tekjurnar til að greiða fyrir samgöngu- og samskiptamannvirki. Meira máli skiptir að íbúarnir séu ekki þvingaðir til að verja fénu í ákveðin verkefni heldur geti varið þeim á þann veg sem kemur þeim best, hvort sem það er í títtnefnd mannvirki eða eitthvað annað. Þannig er vel hugsanlegt að íbúar afskekkts sveitarfélags vilji frekar verja fé í að greiða fyrir að veita læknisþjónustu, reisa samkomuhús og reka skóla á staðnum en að fá boruð jarðgöng sem gera þeim kleift að keyra til nágrannabyggðarlaga alla daga ársins sem ella væri ekki hægt.

Sanngirni og ábyrgð ríkisins

Ekki má gleyma sanngirnissjónarmiðum. Því fylgir talsverður kostnaður fyrir fólk að flytja úr einu sveitarfélagi í annað, bæði bein fjárútlát og mikið umstang. Þá tengist fólk vitaskuld ákveðnum stöðum tilfinningaböndum, eignast þar vini og kunningja og erfitt getur verið að slíta slík tengsl. Kostnaður við flutning og arfleifni búsetunnar gera það að verkum að hægt virðist að rökstyðja að það sé ósanngjarnt að hætta að styðja við byggð á jaðarsvæðum án þess að bæta íbúum þeirra það upp á einhvern hátt. Þannig væru margir staðir farnir í eyði ef ekki hefði verið stutt við byggð þar í gegnum tíðina. Íbúar þeirra hefðu flutt þaðan eða a.m.k. ekki sest þar að og fjárfest í t.d. húsnæði ef þeir hefðu séð fyrir að stuðningi yrði hætt fyrr eða síðar. Ef stuðningi er hætt fyrirvaralítið eða svo dregið úr honum að byggð dregst verulega saman á þessum stöðum veldur það íbúum þeirra beinu fjárhagslegu tjóni.

Það er frekar í verkahring lögfræðinga en hagfræðinga að kveða á um hvort íbúar í jaðarbyggðum eigi lagalega kröfu á bótum ef þeir verða fyrir tjóni er ríkisvaldið breytir þeim forsendum sem íbúarnir hafa byggt ákvörðun um búsetu á. Hér eru þó nokkur atriði sem eru áhugaverð frá sjónarmiði hagfræðinnar.

Þess eru vitaskuld mörg dæmi að gerðir ríkisvalds hafi áhrif á ákvarðanir þegnanna en gera verður greinarmun á tvenns konar áhrifum. Annars vegar getur ákvörðun ríkisvalds breytt einungis því hvaða ákvarðanir þegnarnir taka í framtíð og hins vegar geta ákvarðanir ríkisvalds haft þau áhrif að þegnarnir hefðu tekið aðrar ákvarðanir í fortíð hefði þeim verið ljóst að ríkisvaldið myndi breyta á þennan hátt síðar meir. Sem dæmi um ákvörðun ríkisvalds, sem breytti forsendum ákvarðana, sem teknar voru í fortíð, má nefna það er samsetningu lánskjaravísitölu var breytt á þann hátt að vægi launa var aukið þegar fyrirsjáanlegt þótti að raunlaun myndu lækka næstu misseri. Hefði þetta verið gert með löngum fyrirvara hefðu sparifjáreigendur og lántakendur tekið tillit til þess í samningum sínum. Þannig er t.d. víst að færri hefðu fest kaup á spariskírteinum en ella nema vextir á þeim hefðu jafnframt hækkað. Einnig hefði verið hugsanlegt taka í notkun nýja vísitölu og nota hana vegna nýrra lána eingöngu á meðan sú gamla væri enn notuð vegna eldri lána. Slík breyting hefði ekki haft umtalsverð afturvirk áhrif. Því hefði ekki verið komið aftan að neinum og ekki ástæða til þess fyrir lántakendur og sparifjáreigendur að iðrast fyrri ákvarðana vegna breytingarinnar.

Sem annað dæmi um mismunandi áhrif ákvarðana ríkisvalds mætti hugsa sér að lögð væri niður námsbraut í skóla reknum af ríkinu. Þessi ákvörðun hefði einkum áhrif í framtíð ef framkvæmdin væri sú að ekki væru teknir inn nýir nemendur en þeir, sem þegar hefðu hafið nám, fengju að ljúka því. Ef námsbrautin væri lögð niður með þeim hætti að allri kennslu væri hætt fyrirvaralítið þá myndi það breyta í grundvallaratriðum forsendum fyrri ákvarðana þeirra, sem hefðu þegar hafið nám. Þeir hefðu væntanlega ekki hafið nám ef þeir hefðu vitað að ekki yrði hægt að ljúka því.

Hjá því verður vart komist að ákvarðanir ríkis hafi áhrif á það hvernig þegnarnir breyta í framtíð. Oft er engin ástæða til að reyna það, sumum ákvörðunum ríkisvalds er ætlað að hafa áhrif á ákvarðanir þegnanna. Verra er ef ríkisvaldið kemur aftan að þegnunum með ákvörðunum sínum svo að forsendur fyrri ákvarðana þeirra bresta. Enginn getur að vísu gert kröfu um að vita allar gerðir ríkisvalds um alla framtíð til að geta tekið sem bestar ákvarðanir á hverjum tíma, slíkt er óframkvæmanlegt og, sem betur fer, ónauðsynlegt. Engu að síður hlýtur að vera hægt að gera kröfu um að ríkið standi við alla samninga eða bæti tjón sem hlýst af brjóti það samninga eða ef ekki er staðið við yfirlýsingar ráðamanna.

Þótt vart sé álitamál að ríkið eigi að standa við orð sín þá getur verið álitamál hvenær samningur hefur komist á og hvenær ekki. Er til dæmis hægt að líta svo á að fyrri stuðningur við jaðarbyggðir jafngildi yfirlýsingu ríkisvaldsins um að fólki sé óhætt að setjast þar að því að þær verði studdar framvegis? Er þetta sambærilegt við að ríkið ábyrgist að þeir, sem hefja nám í skóla reknum af ríkinu, eigi þess kost að ljúka því? Þarf ríkið því að greiða íbúunum bætur ef dregið er svo mjög úr stuðningi að byggð leggst af eða dregst a.m.k. verulega saman? Skiptir engu máli hvort byggð dregst lítið eða mikið saman? Ef þessum spurningum er svarað játandi, er þá ekki búið að binda hendur ríkisins um alla framtíð eða a.m.k. gera það mjög kostnaðarsamt að breyta um stefnu?

Þótt ríkið sé hér persónugerft má ekki gleyma því að það er stofnun sem til hefur orðið fyrir ákvörðun þegna þess og hefur vald sitt frá þeim. Ef ein kynslóð bindur hendur ríkisins með þessum hætti eða öðrum takmarkar hún frelsi komandi kynslóða þegna, þær geta ekki hagað málum sínum eins og þeim þykir best á hverjum tíma. Ekki verður reynt að svara þessum spurningum hér en þeim varpað fram til umhugsunar.

Byggðaþróun og sjávarútvegur

Eins og minnst var á í upphafi greinarinnar þá hafa miklar breytingar á atvinnuháttum og búsetumynstri Íslendinga fylgst að. Allt fram á þessa öld var landbúnaður mikilvægasta atvinnugreinin og honum fylgir vitaskuld dreifð byggð. Í einföldu landbúnaðarþjóðfélagi, eins og hið íslenska var lengst af, ræðst búseta manna einkum af því hvar landhættir eru nógu góðir til að hægt sé að lifa af afurðum landsins. Uppbygging sjávarútvegs hefur einnig ráðist af miklu leyti af aðstæðum frá náttúrunnar hendi, þar sem var stutt á góð fiskimið og auðvelt að sjósetja báta var hafin útgerð. Þar eð útgerð hófst með árabátum kom af sjálfu sér að ekki var hægt að sækja á fjarlæg mið eða mikinn afla í einu. Af því leiddi að útgerðarstaðir voru smáir og dreifðir um allt land.

Með framförum í skipasmíði, veiðarfæragerð og afkastameiri höfnum skiptir nálægð við mið sífellt minna máli. Þessi tækniþróun virðist hafa valdið því að sífellt meiri umsvif þarf á hverjum útgerðarstað til að halda kostnaði í lágmarki. Á meðan fiskimiðin voru ekki fullnýtt var hægt að auka umsvif á öllum útgerðarstöðum í einu. Nú virðist augljóst að allir mikilvægustu fiskstofnar á Íslandsmiðum eru svo gott sem fullnýttir og sumir raunar verulega ofnýttir. Því er ekki hægt að auka umsvif alls staðar, til að þau geti aukist á einum stað þarf eitthvað undan að láta annars staðar.

Það er alkunna að eitt helsta einkenni frjáls markaðar er að fyrirtæki, sem búa að lágum kostnaði, ryðja burt þeim, sem búa við hærri kostnað. Ef tækniþróun veldur því að sífellt meiri umsvif þarf til að halda kostnaði í lágmarki munu markaðsöfl sjá til þess að fyrirtækjum fækkar og þau stækka. Á sama hátt getur tækniþróun valdið því að fái markaðsöfl að ráða verður erfitt eða ómögulegt að gera út frá og reka fiskvinnslu á sumum stöðum þótt þar hafi um tíma verið blómleg starfsemi.

Afli, sem eitt skip ber að landi, verður ekki veiddur af öðru skipi. Veiðar eins skips draga því úr afla annarra skipa sem sækja í sömu fiskstofna. Þessi áhrif eru á máli hagfræðinnar nefnd óhagstæð ytri áhrif (e. negative externality). Óhagstæð ytri áhrif reka fleyg á milli kostnaðar og ábata af einhverri ákvörðun líkt og hagstæðu ytri áhrifin. Í þessu tilfelli tekur útgerðarmaður, sem ákveður hvort gera á út skip, ekki tillit til þess að ákvörðun hans hefur áhrif á aflabrögð skipa í eigu annarra. Hluti kostnaðar við útgerð þessa tiltekna skips er borinn af aðilum, sem ekki njóta ábatans. Vegna þessa þarf í flestum tilfellum að stjórna fiskveiðum á einhvern hátt ef þær eiga að leiða til Pareto-kjörstöðu.

Ekki er hér rými til að reyna að vega og meta kosti og galla mismunandi aðferða við fiskveiðistjórnun en áhugasömum er bent t.d. á skrif Ragnars Árnasonar um það efni. Vegna þess að sjávarútvegur er mikilvægasta atvinnugreinin í mörgum jaðarbyggðum verður þó ekki komist hjá því að fjalla stuttlega um tengsl fiskveiðistjórnunar og byggðastefnu.

Hugmyndin bak við kvótakerfi með frjálsu framsali kvóta er að þeir, sem geta veitt með minnstum tilkostnaði, muni geta boðið hæst verð fyrir kvótana. Slíkt kerfi ætti því að geta leitt til þess að kostnaði þjóðfélagsins af veiðum verði haldið í lágmarki og raunar sýna líkön hagfræðinga að slíkt kerfi mun leiða til Pareto-kjörstöðu að gefnum ákveðnum forsendum. Kvótakerfið hefur þó mætt harðri andstöðu, bæði frá aðilum, sem vilja beita annars konar fiskveiðistjórnun, og frá aðilum, sem vilja kvótakerfi með þeirri tilhögun að kvótar séu seldir en ekki gefnir.

Þessi harða andstaða hlýtur að vekja menn til umhugsunar. Hvers vegna styðja menn ekki kerfi, sem leiðir til Pareto-kjörstöðu? Ástæðan er einföld. Þótt vart sé umdeilt að stefna skuli að Pareto-kjörstöðu, því að annað er hrein sóun, þá er álitamál hvaða Pareto-kjörstöðu skuli stefna að.

Í sérhverju hagkerfi er hægt að hugsa sér margs konar nýtingu framleiðsluþátta og dreifingu afrakstursins. Í sumum tilfellum mun skiptingin leiða til Pareto-kjörstöðu og í öðrum ekki. Með öðrum orðum, það eru til margar hugsanlegar Pareto-kjörstöður. Eins og áður sagði er í þeim tilfellum, þar sem ekki næst Pareto-kjörstaða, svigrúm til að bæta hag sumra án þess að hagur neinna annarra versni. Hagfræðingar kalla slíka breytingu Pareto-bót (e. Pareto improvement). Ef einungis er valið á milli tveggja kosta, Pareto-óhagkvæmrar stöðu og annarrar sem Pareto-bætir hana, þá er ekki erfitt að afla þeirri síðari stuðnings, það tapar enginn á henni.

Núverandi uppbygging sjávarútvegs á Íslandi virðist augljóslega óhagkvæm í þeim skilningi að hún svari ekki til Pareto-kjörstöðu. Afkastageta bæði flota og vinnslu er alltof mikil miðað við afrakstur fiskimiðanna og það er mjög kostnaðarsamt. Það ætti því að vera svigrúm fyrir Pareto-bót. Vandinn er að þótt kvótakerfi með frjálsu framsali kvóta leiði til Pareto-kjörstöðu og jafnvel þeirrar kjörstöðu, sem leiðir til minnsta heildarkostnaðar þjóðarbúsins vegna útgerðar, þá er niðurstaðan ekki Pareto-bót á núverandi kerfi. Með öðrum orðum, þótt hagur heildarinnar batni þá munu sumir tapa á breytingunni. Hægt er að hugsa sér að reynt verði að reikna út hverjir tapa og bæta þeim það upp með beingreiðslum. Slíkar greiðslur breyta ekki neinu um það að Pareto-kjörstaða næst og ef rétt er að verki staðið ætti jafnvel að nást Pareto-bót á núverandi kerfi.

Ekki hafa þó verið uppi háværar raddir um að reynt verði að ná Pareto-bót með þeim hætti. Ástæðan getur hugsanlega verið sú að vandinn hafi ekki verið greindur rétt eða að þeir, sem sjá fram á að bera skarðan hlut frá borði, telji að aldrei verði hægt að fá nægan stuðning við slíkar beingreiðslur. Ef tekið verði upp kvótakerfi með frjálsu framsali hljóti þeir því að tapa og það sé því hagur þeirra að berjast fyrir öðru kerfi, þótt það leiði ekki til Pareto-kjörstöðu.

Frá sjónarhóli þeirra, sem telja réttlætanlegt að styðja við jaðarbyggðir, er hætta á því að kvótakerfi með frjálsu framsali kvóta leiði til of mikillar samþjöppunar útgerðar og fiskvinnslu og samdrætti í jaðarbyggðum. Frá sjónarhóli sjómanna á þeim skipum, sem munu veiða minna eða ekkert undir slíku kerfi en undir einhverju öðru kerfi, er einnig til mikils að vinna að berjast gegn kvótakerfinu nema þeir fái bætur við upptöku þess. Sumir útgerðarmenn, sem fá kvóta gefins undir kvótakerfi með frjálsu framsali, selja hann og geta því hagnast á upptöku kerfisins þótt umsvif þeirra dragist saman. Sjómenn á skipum þeirra fá enga hlutdeild í afrakstri sölunnar og það virðist því augljóslega í hag þeirra að berjast gegn sölunni eða kerfinu, sem leyfir hana, nema þeim séu tryggðar bætur með einhverjum hætti.

Það er því ýmislegt sem skýrir hvers vegna ekki hefur verið pólitískur vilji fyrir því að taka upp kvótakerfi með frjálsu framsali kvóta hérlendis og leyfa markaðsöflum að vinna sitt verk. Í staðinn hefur verið tekið upp kvótakerfi með nokkrum takmörkunum á framsali kvóta og opinberum sjóðum hefur verið varið til að styrkja sjávarútveg þar sem hann stendur höllum fæti. Einnig hefur verið þrýstingur uppi um að gera ýmsum tegundum útgerðar mishátt undir höfði, t.d. þannig að leyfa stærð skipa eða tegund veiðarfæra að ráða því hvort kvóta þarf vegna veiðanna. Stuðningur við útgerð smábáta og skipa, sem veiða með afkastalitlum veiðarfærum, getur aukið vinnuaflsþörf í sjávarútvegi og sérstaklega í jaðarbyggðum.

Framtíðin

Vandi er að spá - og einkum um framtíðina - en vart verður hér staðar numið án þess að ræða stuttlega um framtíðarhorfur í byggðaþróun. Fyrst er þess að geta að greinarhöfundur sér engin merki þess að landbúnaður og sjávarútvegur geti vaxið að umfangi á Íslandi svo að neinu nemi. Það er raunar nær einsýnt að þessar greinar munu krefjast sífellt minna vinnuafls og skipta minna máli fyrir þjóðarbúið. Þar eð þær hafa verið undirstöðuatvinnugreinar í dreifbýli hlýtur þetta að vekja spurningar um það hvort byggð muni safnast saman í enn ríkari mæli á höfuðborgarsvæðinu eða hvort aðrar greinar muni vaxa í dreifbýli og vinna upp samdrátt í hefðbundnum greinum. Þjónustugreinar ýmiss konar, öflun, miðlun og úrvinnsla upplýsinga eru helstu vaxtarsprotar í iðnríkjum nútímans og þessarar þróunar sér stað á Íslandi. Ef ekki er staðið í vegi fyrir uppbyggingu öflugra flutningsleiða fyrir upplýsingar bæði innanlands og frá Íslandi til annarra landa ætti slíkur upplýsingaiðnaður að geta tekið við af sjávarútvegi sem helsta uppspretta hagvaxtar hérlendis. Hvort iðnaðurinn byggist upp um allt land eða einkum í Reykjavík er erfitt að sjá fyrir. Sennilega fer það á endanum einfaldlega eftir því hvort Íslendingar meta meira kyrrð og ró dreifbýlisins eða ys og þys höfuðborgarinnar.


Aftur til heimasíðu Gylfa